Kotimainen ympäristölainsäädäntö rakentuu tulevaisuudessa yhä enemmän ei merkittävää haittaa -periaatteen ympärille. Periaate on otettu käyttöön useissa kotimaisissa julkisen rahan kriteeristöissä, ja julkisten tukien hakijoiden tulee kyetä selittämään, miten heidän toimintansa ei aiheuta merkittävää haittaa. Periaatteen sisältöä on peräisin EU-oikeudesta, ja myös sen selittävä aineisto perustuu pitkälti EU-oikeuteen. Tämän vuoksi sen sisältö on jäänyt monelle kotimaiselle toimijalle epäselväksi. Tässä blogikirjoituksessa avaan periaatteen sisältöä ja siihen liittyvää EU-sääntelyä.
Periaatteen taustaa
EU:ssa havahduttiin 2010-luvulla siihen, että useissa ympäristöhankkeissa törmättiin ilmiöön, jossa tiettyä ympäristötavoitetta edistävä toiminta haittasi toisen saavuttamista. Ilmastonmuutosta hillitsevä toiminta saattoi aiheuttaa haittaa biodiversiteetille tai toisin päin. Ensimmäisen kerran periaate mainittiin kestävyyteen liittyvien tietojen antamisesta rahoituspalvelusektorilla annetussa asetuksessa 2019/2088, jolloin periaate mainittiin yksittäismainintana johdanto-osassa. Tämän lisäksi asetuksen artiklan 2 kohdassa 17 todettiin, että sijoitusta ei voi luokitella kestäväksi, jos se aiheuttaa merkittävästi haittaa millekään asetuksessa mainitulle ympäristötavoitteelle. Asetuksen kohdassa 17 kestävä sijoitus ja ei merkittävää haittaa -periaate määritettiin seuraavasti:
”’kestävällä sijoituksella’ taloudelliseen toimintaan kohdistuvaa sijoitusta, joka edistää ympäristötavoitetta kuten tavoitetta, jota mitataan esimerkiksi keskeisimmillä resurssitehokkuuden indikaattoreilla, jotka koskevat energian, uusiutuvan energian, raaka-aineiden sekä veden ja maan käyttöä, jätteen syntymistä ja kasvihuonekaasupäästöjä tai luonnon monimuotoisuuteen kohdistuvaa vaikutusta ja kiertotaloutta, tai taloudelliseen toimintaan kohdistuvaa sijoitusta, joka edistää yhteiskunnallista tavoitetta, ja etenkin sijoitusta, joka edistää eriarvoisuuden torjuntaa tai joka edistää sosiaalista yhteenkuuluvuutta, yhteiskuntaan integroitumista ja työmarkkinasuhteita, tai sijoitusta inhimilliseen pääomaan tai taloudellisesti tai sosiaalisesti heikommassa asemassa oleviin yhteisöihin, edellyttäen, että tällaiset sijoitukset eivät aiheuta merkittävää haittaa yhdellekään edellä mainituista tavoitteista ja että sijoitusten kohdeyhtiöt noudattavat hyviä hallintotapoja, etenkin toimivien hallintorakenteiden, työntekijöihin nähden ylläpidettyjen suhteiden, henkilöstön palkitsemisen ja verosäännösten noudattamisen osalta;”
Tällaista määrittelyä ei kuitenkaan pidetty riittävän tarkkana, minkä vuoksi EU:ssa kehitettiin osana taksonomia-asetusta huomattavasti tarkempi kielto tehdä tällaisia merkittäviä trade-offeja. Aiemman kirjoitukseni taksonomia-asetuksesta löydät tästä. Taksonomia-asetus mahdollisti yhtenäisen EU-tason luokittelukriteeristön siitä, milloin jotain toimintaa voidaan pitää kestävänä. Osana kestävyysmäärittelyä omaksuttiin myös ei merkittävää haittaa -periaate, englanniksi do no significant harm (DNSH). Perusideana tässä oli mahdollistaa kaksi eri arvioinnin tasoa. Kestäväksi ei tulisi luokitella toimintaa, joka aiheuttaisi enemmän haittaa kuin hyötyä ympäristölle. Tämän lisäksi tulisi vahvistaa enimmäistaso haitalle, jota kestäväksi luokiteltava hanke saisi ylipäätään aiheuttaa ympäristölle.
Ei merkittävää haittaa-periaate on tarkoitettu mukautumaan tekniikan kehittyessä ja ympäristönsuojelun tason parantuessa. Tämän vuoksi EU-komissio vahvistaa ajan kuluessa uusia teknisiä arviointikriteeristöjä siitä, millaisen toiminnan katsotaan aiheuttavan merkittävää haittaa ympäristölle.
Periaate taksonomia-asetuksessa
Taksonomia-asetuksen artikla 3 sisältää sääntelyn siitä, milloin tiettyä toimintaa voidaan pitää ympäristön kannalta kestävänä. Artikla kuuluu kokonaisuudessaan:
”Jotta voidaan määrittää sijoituksen ympäristökestävyyden aste, taloudellista toimintaa on pidettävä ympäristön kannalta kestävänä, jos kyseinen taloudellinen toiminta
a) edistää merkittävästi yhtä tai useampaa 9 artiklassa asetettua ympäristötavoitetta 10–16 artiklan mukaisesti;
b) ei aiheuta 17 artiklan mukaista merkittävää haittaa 9 artiklassa asetetuille ympäristötavoitteille;
c) toteutetaan 18 artiklassa säädettyjen vähimmäistason suojatoimien mukaisesti; ja
d) täyttää tekniset arviointikriteerit, jotka komissio on vahvistanut 10 artiklan 3 kohdan, 11 artiklan 3 kohdan, 12 artiklan 2 kohdan, 13 artiklan 2 kohdan, 14 artiklan 2 kohdan tai 15 artiklan 2 kohdan mukaisesti.”
Artiklassa viitataan artikloihin 9 ja 17, joista artikla 17 sisältää ei merkittävää haittaa -periaatteen määritelmän, ja artikla 9 luettelon ympäristötavoitteista, joita vaatimus koskee. Artikla 9 sisältää suhteellisen yksinkertaisen luettelon kuudesta ympäristötavoitteesta:
”Tässä asetuksessa ympäristötavoitteilla tarkoitetaan seuraavia:
a) ilmastonmuutoksen hillintä;
b) ilmastonmuutokseen sopeutuminen;
c) vesivarojen ja merten luonnonvarojen kestävä käyttö ja suojelu;
d) siirtyminen kiertotalouteen;
e) ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen ja vähentäminen;
f) biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemien suojelu ja ennallistaminen.”
Artikla 17 taas sisältää määritelmät, milloin jollekin näistä aiheutuu merkittävää haittaa. Artikla kuuluu kokonaisuudessaan:
”1. Sovellettaessa 3 artiklan b alakohtaa, kun otetaan huomioon taloudellisen toiminnan tuottamien tuotteiden ja palvelujen elinkaari, mukaan lukien näyttö olemassa olevista elinkaariarvioinneista, kyseisen taloudellisen toiminnan katsotaan aiheuttavan merkittävää haittaa
a) ilmastonmuutoksen hillinnälle, jos kyseinen toiminta aiheuttaa merkittäviä kasvihuonekaasupäästöjä;
b) ilmastonmuutokseen sopeutumiselle, jos kyseinen toiminta lisää nykyisen ilmaston ja odotettavissa olevan tulevan ilmaston haitallista vaikutusta kyseiseen toimintaan tai ihmisiin, luontoon tai omaisuuteen;
c) vesivarojen ja merten luonnonvarojen kestävälle käytölle ja suojelulle, jos kyseinen toiminta heikentää
i) vesimuodostumien hyvää tilaa tai hyvää ekologista potentiaalia, mukaan lukien pintavedet ja pohjavedet; tai
ii) merivesien osalta ympäristön hyvää tilaa;
d) kiertotaloudelle, mukaan lukien jätteen synnyn ehkäisy ja kierrätys, jos
i) kyseinen toiminta aiheuttaa huomattavaa tehottomuutta materiaalien käytössä tai luonnonvarojen kuten uusiutumattomien energialähteiden, raaka-aineiden, veden ja maan suorassa tai epäsuorassa käytössä tuotteiden elinkaaren yhdessä tai useammassa vaiheessa, myös tuotteiden kestävyyden, korjattavuuden, päivitettävyyden, uudelleenkäytettävyyden tai kierrätettävyyden osalta;
ii) kyseinen toiminta lisää merkittävästi jätteen syntymistä, polttamista tai hävittämistä, lukuun ottamatta kierrätykseen kelpaamattoman vaarallisen jätteen polttamista; tai
iii) jätteen pitkäaikainen loppusijoitus voi aiheuttaa merkittävää ja pitkäaikaista haittaa ympäristölle;
e) ympäristön pilaantumisen ehkäisemiselle ja vähentämiselle, jos toiminta lisää merkittävästi ilmaan, veteen tai maaperään kohdistuvia epäpuhtauspäästöjä verrattuna tilanteeseen ennen toiminnan aloittamista; tai
f) biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemien suojelulle ja ennallistamiselle, jos kyseinen toiminta
i) merkittävästi heikentää ekosysteemien hyvää tilaa ja sietokykyä; tai
ii) heikentää luontotyyppien ja lajien suojelutilannetta, mukaan lukien unionin edun kannalta merkittävät luontotyypit ja lajit.
2. Arvioitaessa taloudellista toimintaa 1 kohdassa vahvistettujen kriteerien perusteella on otettava huomioon sekä kyseisen toiminnan ympäristövaikutukset että kyseisen toiminnan tuottamien tuotteiden ja palvelujen ympäristövaikutukset niiden koko elinkaaren ajan, erityisesti ottamalla huomioon kyseisten tuotteiden ja palvelujen tuotanto, käyttö ja käyttöiän loppu.”
Artikla sisältää runsaasti erilaisia epätarkkoja määritä, kuten ”merkittävästi” ja ”huomattavaa”. Tältä osin asetuksen perusteella ei voidakaan suoranaisesti sanoa, millainen toiminta ei täytä ”ei merkittävää haittaa”-periaatetta. Koko taksonomia-asetus ei ylipäätään sisällä teknisiä arviointikriteereitä, vaan artiklan eri kohdissa delegoidaan EU-komissiolle päätösvaltaa antaa asetus teknisistä arviointikriteereistä. Taksonomia-asetuksen artiklassa 19 todetaan, että kun EU-komissio antaa teknisiä arviointikriteereitä, sen ”on asetettava vähimmäisvaatimukset, jotka on täytettävä, jotta millekään asiaankuuluvalle ympäristötavoitteelle ei aiheudu merkittävää haittaa, ottaen huomioon tietyn taloudellisen toiminnan sekä lyhyen että pitkän aikavälin vaikutukset;”
Komissio on antanut tähän mennessä kaksi asetusta teknisistä kriteereistä, asetuksen 2021/2139 ilmastosta ja 2023/2486 ympäristöstä. Sen lisäksi ilmastoasetusta on muutettu kahdesti asetuksilla 2021/2178 ja 2023/2485. Tarkemmin ottaen asetus 2023/2486 ei käsittele vain ympäristöä, mutta asetuksen koko nimi on käytännössä lukukelvoton:
Komission delegoitu asetus (EU) 2023/2486, annettu 27 päivänä kesäkuuta 2023, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2020/852 täydentämisestä vahvistamalla tekniset arviointikriteerit, joilla määritetään, millä edellytyksillä taloudellisen toiminnan katsotaan edistävän merkittävästi vesivarojen ja merten luonnonvarojen kestävää käyttöä ja suojelua, siirtymistä kiertotalouteen, ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä ja vähentämistä tai biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemien suojelua ja ennallistamista ja aiheuttaako kyseinen taloudellinen toiminta merkittävää haittaa millekään muulle asiaankuuluvalle ympäristötavoitteelle, sekä komission delegoidun asetuksen (EU) 2021/2178 muuttamisesta kyseisiä taloudellisia toimintoja koskevien erityisten tietojen antamisen osalta.
Käsittelen seuraavaksi näiden asetusten sisältöä ei merkittävää haittaa -periaatteen osalta.
Yleiset kriteerit
Ilmastoasetuksen nykyisessä versiossa on 441 sivua. Ympäristöasetuksessa taas 164 sivua. Molemmissa asetuksissa mainitaan kymmeniä eri toimintoja, joille jokaiselle on määritelty erillisiä ”ei merkittävää haittaa”-kriteerejään.
Ilmastoasetuksen lisäykset A-D sisältävät ilmastonmuutoksen, vesivarojen, merten luonnonvarojen, kemikaalien käytön sekä biologisen monimuotoisuuden ei merkittävää haittaa-kriteerit. Ilmastonmuutoksen sopeutumisen merkittävää haittaa kriteerit mainitaan lisäyksessä A:
”Toimintaan liittyvät olennaiset fyysiset ilmastoriskit on määritetty tämän lisäyksen II jakson taulukossa luetelluista riskeistä suorittamalla perusteellinen ilmastoriskin ja haavoittuvuuden arviointi, joka sisälsi seuraavat vaiheet:
a) toiminnan arviointi sen määrittämiseksi, mitkä tämän lisäyksen II jaksossa luetellut fyysiset ilmastoriskit voivat vaikuttaa taloudellisen toiminnan toteuttamiseen sen odotetun eliniän aikana;
b) jos toiminnan arvioidaan olevan vaarassa yhden tai useamman tämän lisäyksessä II jaksossa luetellun fyysisen ilmastoriskin vuoksi, ilmastoriskin ja haavoittuvuuden arviointi taloudellisen toiminnan fyysisten ilmastoriskien olennaisuuden arvioimiseksi;
c) arviointi sopeutumisratkaisuista, joilla määritettyä fyysistä ilmastoriskiä voidaan vähentää.
Ilmastoriskin ja haavoittuvuuden arviointi on suhteutettu toiminnan laajuuteen ja sen odotettuun elinkaareen siten, että
a) toiminnan, jonka odotettu elinkaari on alle 10 vuotta, arviointi suoritetaan vähintään käyttämällä ilmastoennusteita pienimmässä asianmukaisessa mittakaavassa;
b) kaikkien muiden toimintojen arvioinnissa käytetään uusinta teknologiaa hyödyntäviä korkeimman mahdollisen erottelutarkkuuden ilmastoennusteita nykyisissä tulevaisuuden skenaarioissa, jotka vastaavat toiminnan odotettua elinkaarta, mukaan lukien vähintään 10–30 vuoden ilmastoennusteet suurille investoinneille.
Ilmastoennusteet ja vaikutusten arviointi perustuvat parhaisiin käytäntöihin ja saatavilla oleviin ohjeisiin, ja niissä otetaan huomioon haavoittuvuutta ja riskianalyysia koskeva uusin tieteellinen tieto sekä hallitustenvälisen ilmaston muutospaneelin uusimpien raporttien, mukaiset menetelmät, vertaisarvioidut tieteelliset julkaisut ja avoimeen lähdekoodiin perustuvat tai maksulliset mallit.
Olemassa olevia aineellisia hyödykkeitä käyttävän nykyisen ja uuden toiminnan osalta talouden toimija toteuttaa enintään viiden vuoden ajan fyysisiä ja muita kuin fyysisiä ratkaisuja (sopeutumisratkaisut), joilla vähennetään tärkeimpiä kyseiseen toimintaan olennaisesti liittyviä tunnistettuja fyysisiä ilmastoriskejä. Kyseisten ratkaisujen täytäntöönpanoa varten laaditaan vastaavasti sopeutussuunnitelma.
Talouden toimija sisällyttää uusia aineellisia hyödykkeitä käyttävään uuteen ja nykyiseen toimintaan sopeutumisratkaisut, joilla vähennetään tärkeimpiä kyseiseen toimintaan suunnittelu- ja rakentamishetkellä olennaisesti liittyviä tunnistettuja fyysisiä ilmastoriskejä, ja on toteuttanut ne ennen toiminnan aloittamista.
Käyttöön otetut sopeutumisratkaisut eivät vaikuta haitallisesti sopeutumistoimiin tai muiden ihmisten, luonnon, kulttuuriperinnön, omaisuuden ja muun taloudellisen toiminnan kykyyn sietää fyysisiä ilmastoriskejä; ovat yhdenmukaisia paikallisten, alakohtaisten, alueellisten tai kansallisten sopeutumisstrategioiden ja -suunnitelmien kanssa ja ottavat huomioon luontoon perustuvat ratkaisut tai tukeutuvat siniseen tai vihreään infrastruktuuriin mahdollisuuksien mukaan;”
Käytännössä ei merkittävää haittaa -periaate täyttyy, jos toiminta ei ole altis uusille ilmastoriskeille, kuten lämpötilan muutoksille, tuuliolojen muutoksille, vedenpinnan muutoksille ja rankkasateille. Vesistön osalta eli lisäyksessä B mainitulla tavalla ei merkittävää haittaa -kriteeri on hieman haastavampi:
”Ympäristön tilan heikkenemisen riskit, jotka liittyvät veden laadun säilyttämiseen ja vesistressin välttämiseen, määritetään ja niihin puututaan. Tavoitteena on saavuttaa asetuksen (EU) 2020/852 2 artiklan 22 ja 23 kohdassa määritelty hyvä vesien tila ja hyvä ekologinen potentiaali Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY mukaisesti sekä vedenkäytön ja vesiensuojelun hallintasuunnitelma, joka on laadittu mahdollisesti vaikutusten kohteeksi joutuneelle vesimuodostumalle tai -muodostumille, asianomaisia sidosryhmiä kuullen.
Jos ympäristövaikutusten arviointi tehdään Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/92/EU mukaisesti ja siihen sisältyy arviointi vaikutuksista veden tilaan direktiivin 2000/60/EY mukaisesti, vaikutuksista veden tilaan ei tarvitse tehdä lisäarviointia edellyttäen, että todettuihin riskeihin on puututtu.
Toiminta ei estä ympäristön hyvän tilan saavuttamista merivesissä tai huononna merivesiä, joiden ympäristön tila on jo hyvä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/56/EY 3 artiklan 5 alakohdassa esitetyn määritelmän mukaisesti, ottaen huomioon komission päätös (EU) 2017/848 kyseisiä kuvaajia koskevien vertailuperusteiden ja menetelmästandardien osalta.”
Viitattu direktiivi 2011/92/EU on YVA-direktiivi. Tämä tarkoittaa, että YVA-menettelyssä huomioidut riskit ovat myös ei merkittävää haittaa -arvion pohjana. Merivesistöjen osalta taas on kiellettyä ryhtyä toimintaan, joka heikentää merivesiä, joiden tila on luokiteltu hyväksi, tai toimintaan, joka estää hyvän tilan saavuttamisen.
Kemikaalien osalta ei merkittävää haittaa-kriteeristö on vielä vaikeampi tulkita lisäyksen C sisällön perusteella:
”Toiminta ei johda seuraavien tuotteiden valmistukseen, markkinoille saattamiseen tai käyttöön:
a) Euroopan Parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2019/1021 liitteissä I tai II luetellut aineet sellaisenaan, seoksessa tai esineissä, lukuun ottamatta aineita, joita esiintyy tahattomina jääminä;
b) elohopea ja elohopeayhdisteet, niiden seokset ja lisättyä elohopeaa sisältävät tuotteet sellaisina kuin ne on määritelty Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2017/852 2 artiklassa;
c) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1005/2009 liitteissä I tai II luetellut aineet sellaisenaan, seoksessa tai esineissä;
d) Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/65/EU liitteissä I tai II luetellut aineet sellaisenaan, seoksessa tai esineissä, paitsi jos noudatetaan täysin kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohtaa.
e) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1907/2006 liitteessä XVII luetellut aineet sellaisenaan, seoksessa tai esineissä, paitsi jos noudatetaan kaikilta osin kyseisen liitteen mukaisia vaatimuksia.
f) asetuksen (EY) N:o 1907/2006 57 artiklassa säädettyjen kriteerien mukaiset ja kyseisen asetuksen 59 artiklan 1 kohdan mukaisesti määritellyt aineet sellaisenaan, seoksissa tai esineissä, kun niiden massaosuus on vähintään 0,1 prosenttia vähintään 18 kuukauden ajan, paitsi jos toiminnanharjoittajat arvioivat ja dokumentoivat, että markkinoilla ei ole saatavilla muita soveltuvia vaihtoehtoisia aineita tai tekniikoita ja että aineita käytetään valvotuissa olosuhteissa.”
Näistä a-kohta kattaa POP-yhdisteitä, b-kohta elohopeaa, c-kohta otsonikerrosta heikentäviä aineita, d-kohta tiettyjä elektroniikassa rajoitetusti sallittuja aineita, kuten lyijyä ja kadmiumia, e-kohta taas REACH-asetuksen mukaisia kiellettyjä tai rajoitettuja kemikaaleja ja f-kohta taas REACH-asetuksen mukaisia syöpää aiheuttavia, perimää vaarantavia ja lisääntymisterveyttä vaarantavia aineita.
Biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuva merkittävä haitta taas määritellään lisäyksen D perusteella YVA-menettelyn kautta:
”Ympäristövaikutusten arviointi (YVA) tai seulonta on toteutettu direktiivin 2011/92/EU mukaisesti.
Jos YVA on toteutettu, pannaan täytäntöön lieventäviä ja korvaavia toimenpiteitä ympäristön suojelemiseksi.
Niiden paikkojen/toimien osalta, jotka sijoittuvat haavoittuville alueille tai niiden läheisyyteen (mukaan lukien suojelualueiden Natura 2000 -verkosto, Unescon maailmanperintökohteet ja keskeiset biodiversiteettialueet sekä muut suojelualueet), on tehty asianmukainen arviointi tarpeen mukaan, ja sen päätelmien perusteella on toteutettu tarvittavat lieventävät toimenpiteet.”
Käytännössä YVA-menettelyn läpivienti varmistaa, että merkittävää haittaa biologiselle monimuotoisuudelle ei aiheudu.
Yhteenveto
Ei merkittävää haittaa -kriteerin tulkinta aiheuttaa tulevaisuudessa valtavasti vaivaa. Tällä voidaan kuitenkin varmistaa EU:n ja kansallisten ympäristötavoitteiden saavuttaminen. Jos toiminta on kummankaan asetuksen, ilmasto tai ympäristö, soveltamisalaan kuuluva, kannattaa erilliset kriteerit tarkastaa vielä erikseen, jos on tarpeen tarkistaa ”ei merkittävää haittaa”-kriteerin täyttyminen. Tässä on usein myös syytä käyttää asiantuntijaa, sillä asian virheellinen suunnittelu tai dokumentointi voi johtaa omiin ongelmiinsa.
Lue lisää ympäristöoikeudellisia kirjoituksiamme:
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, väitöskirjatutkija), DI (Tuotantotalous)
KHT-tilintarkastaja
Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja
Lakimies, toimitusjohtaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
Comments