Rakennusten käyttötarkoitusten muutokset herättävät usein vahvoja mielipiteitä. Viikon oikeustapauskommentissa käsittelen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua KHO 2024:104, jossa tarkasteltiin, oliko ELY-keskuksella oikeus valittaa loma-asunnon muuttamisesta vakituiseen asuinkäyttöön. Käyn oikeustapauskommentissa läpi tapauksen taustat, keskeiset oikeusohjeet sekä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun.
ELY-keskuksen valitusoikeudesta
Maankäyttö- ja rakennuslain 18 § sisältää ELY-keskuksen tehtävät maankäyttöön ja rakentamiseen liittyen. Maankäyttö- ja rakennuslaki muuttuu 1.1.2025 alueidenkäyttölaiksi ja rakentamisen sääntely siirtyy omaan lakiinsa. Oikeustapauksen aikaan lain voimassa ollut sanamuoto oli:
”Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus edistää kunnan alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimen järjestämistä.
Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on valvottava, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon vaikutuksiltaan valtakunnalliset ja merkittävät maakunnalliset asiat. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus huolehtii sille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 3 §:n mukaan kuuluvista tehtävistä.”
Poikkeamispäätösten osalta viranomaisen valitusoikeus on sidottu lakisääteisiin tehtäviin maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n mukaisesti:
”Valitusoikeus poikkeamispäätöksestä sekä suunnittelutarveratkaisua koskevasta 137 ja 137 a §:n mukaisesta päätöksestä on:
1) viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistajalla ja haltijalla;
2) sellaisen kiinteistön omistajalla ja haltijalla, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa;
3) sillä, jonka asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin hanke saattaa huomattavasti vaikuttaa;
4) sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa;
5) kunnalla ja naapurikunnalla, jonka maankäytön suunnitteluun päätös vaikuttaa;
6) toimialueellaan sellaisella rekisteröidyllä yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun tai kulttuuriarvojen suojelun edistäminen taikka elinympäristön laatuun muutoin vaikuttaminen; sekä
7) viranomaisella toimialaansa kuuluvissa asioissa.”
Kunnalla on oikeus poiketa rakentamiseen liittyvästä määräyksestä ja säännöksestä.
Tätä koskeva säännös on alueidenkäyttölain 171 §:ssä:
”Kunta voi erityisestä syystä hakemuksesta myöntää poikkeamisen tässä laissa säädetystä tai sen nojalla annetusta rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta.
Poikkeamista ei kuitenkaan saa myöntää, jos se:
1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;
2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista;
3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista; tai
4) johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.
Edellä 2 momentin 4 kohdassa tarkoitettuna vaikutuksiltaan merkittävänä rakentamisena ei pidetä tuulivoimalan rakentamista asemakaavassa teollisuus- tai satama-alueeksi osoitetulle jo rakennetulle alueelle.
Poikkeamista ei voida myöntää maisematyölupaa koskevista säännöksistä eikä 137 §:ssä säädetyistä rakennusluvan erityisistä edellytyksistä suunnittelutarvealueella.
Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä poikkeamista koskevasta hakemuksesta.”
Käytännössä poikkeamista sovelletaan usein vapaa-ajan asuntojen muuttamisesta vakituiseen asuinkäyttöön.
Tapauksen taustat
Yksityishenkilöt hakivat poikkeuslupaa rantaosayleiskaavaan muuttaakseen vapaa-ajan asunnon vakituiseksi asunnoksi. Heidän tarkoituksenaan oli myös muodostaa yhdestä rakennuspaikasta kaksi rakennuspaikkaa siten, että loma-asunto erotettaisiin vakituiseksi asunnoksi ja rantasauna jäisi osaksi kantakiinteistöä toisen asuinrakennuksen kanssa. Alue sijaitsi rantaosayleiskaavan alueella loma-asuntoalueella.
Lempäälän kunnan yhdyskuntalautakunta myönsi 20.4.2021 poikkeusluvan. Yhdyskuntalautakunta myönsi myös poikkeuksen rakennusjärjestyksen määräyksiin, jotka koskivat lohkomisrajoitusta ja rakennuspaikan vähimmäiskokoa.
Pirkanmaan ELY-keskus valitti päätöksestä Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen, joka kumosi päätöksen 10.2.2023 antamallaan päätöksellä. Hallinto-oikeus perusteli päätöstään alueelle kohdistuvilla rakentamispaineilla ja maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksella. Hallinto-oikeus katsoi, että poikkeusluvasta aiheutui sellaista haittaa kaavoitukselle, että sitä tuli pitää maankäyttö- ja rakennuslain vastaisena.
Poikkeusluvan hakijat A, B ja C valittivat päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka ratkaisi asian 17.9.2024 antamallaan päätöksellä.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus totesi, että asiassa on keskeistä arvioida, onko ELY-keskuksella oikeus valittaa yhdyskuntalautakunnan poikkeamispäätöksestä. Muutoksenhakijat esittivät, että ELY-keskuksella ei ollut muutoksenhakuoikeutta koska hankkeella ei ollut vaikutusta kulttuurimaisemaan, eikä hanke aiheuttanut lisärakentamista rakentamispaikalle. ELY-keskus perusteli valitusoikeuttaan sillä, että rakennuspaikka sijoittui maakunnallisesti arvokkaalle Perälän-Tanhuanpäänvainion kulttuurimaisema-alueelle. ELY-keskus katsoi, että poikkeaminen aiheutti vaikutuksia kulttuurimaiseman arvoihin.
Asiassa on huomionarvoista, että ELY-keskuksen valvontatehtävät rajautuivat vuodesta 2017 eteenpäin pelkästään valtakunnallisen ja maakunnan tason asioihin.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että pelkästään rantapalstan sijainti maakunnallisesti arvokkaalla kulttuurimaisema-alueella ei tarkoittanut, että poikkeamisella olisi maakunnallisesti tai valtakunnallisesti merkittäviä vaikutuksia. Tältä osin ELY-keskuksen tehtävät ja toimivalta tuli arvioida tapauskohtaisesti. Tapauskohtaisessa arvioinnissa keskeistä oli, miten hanke vaikuttaisi kulttuurimaisemaan. Korkein hallinto-oikeus totesi, että poikkeamispäätös ei mahdollistaisi uutta, maisemaan vaikuttavaa rakentamista eikä hankkeella muutoinkaan ollut välittömiä maisemavaikutuksia.
Tämän lisäksi oli tarpeen arvioida maanomistajien yhdenvertaista kohtelua. Korkein hallinto-oikeus totesi, että poikkeamispäätöksen tapauskohtaisesta luonteesta ei voida vetää johtopäätöstä, että muitakin maanomistajia tulisi kohdella samalla tavalla. Tämän vuoksi poikkeamispäätös ei myöskään itsessään tarkoittanut laajempia vaikutuksia alueella.
Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoi, että poikkeamista ei voitu pitää vaikutuksiltaan valtakunnallisena tai merkittävänä maakunnallisena asiana. ELY-keskuksella ei tällöin ollut valitusoikeutta, koska sillä ei ollut toimivaltaa asiaan. Hallinto-oikeuden olisi siis tullut jättää ELY-keskuksen valitus tutkimatta. Tällä perusteella korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja yhdyskuntalautakunnan päätös jäi voimaan.
Yhteenvetoa
Rakennuksen käyttötarkoituksen muutokset ovat jossain määrin valitusherkkiä. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu selventää niitä tilanteita, kun ELY-keskuksella ei voida katsoa olevan valitusoikeutta. Tämä vähentänee jossain määrin hallinto-oikeuteen meneviä valituksia tulevaisuudessa.
Lue lisää oikeustapauskommenttejamme
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, väitöskirjatutkija), DI (Tuotantotalous)
Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja
KHT-tilintarkastaja
Lakimies, tilintarkastaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
Comments