ELY-keskuksen myöntämä poikkeuslupa merimetsojen ampumiseen oli lainvastainen - KHO 2025:16
- Saana Simula
- 4.4.
- 4 min käytetty lukemiseen
Tapauksessa kalatalousalue oli hakenut poikkeuslupaa luonnonsuojelulailla rauhoitettujen merimetsojen ampumiseen keväällä. Tarkoituksena oli turvata näin ahvenen poikastuotanto ja vähentää merimetsojen paikallista pesimäkantaa. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan lintudirektiivin (2009/147/EY) poikkeuksen edellytykset täyttyivät siltä osin, että suuri merimetsoyhteiskunta voisi ravinnon saalistuksellaan aiheuttaa kalataloudelle vakavaa vahinkoa ja että poikkeusluvan mukainen ampumamäärä ei vaarantaisi merimetson suojelutilannetta. Seuraavaksi käsittelen syitä sille, miksi poikkeuslupa osoittautui korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa tästä huolimatta lainvastaiseksi.
Luonnonsuojelulain poikkeusluvan lintudirektiivin mukaisista edellytyksistä
Euroopan parlamentin direktiivin luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2009/147/EY eli lintudirektiivin tavoitteet toteutettiin osana kansallista luonnonsuojelulakia. Tapauksessa sovellettiin tällä hetkellä kumotun vanhan luonnonsuojelulain (1096/1996) säännöksiä.
Vanhan luonnonsuojelulain 6 luku koskee eliölajien suojelua. Lain 6 luvun 38 §:n 1 momentin mukaan:
“Tämän luvun soveltamisalaan kuuluvat nisäkkäät ja linnut ovat rauhoitettuja.”
Edelleen lain 6 luvun 39 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan lajien rauhoittamisen seurauksena on, että:
“Kiellettyä on rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden:
tahallinen tappaminen tai pyydystäminen”
Vanhan luonnonsuojelulain 6 luvun 49 §:ssä 3 momentissa säädetään kuitenkin mahdollisuudesta myöntää poikkeus edellä mainitusta kiellosta luonto- ja lintudirektiivien mukaisesti, sillä:
“Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa 1 momentin kiellosta sekä 2 momentissa tarkoitettujen eläin- ja kasvilajien osalta 39 §:n, 42 §:n 2 momentin sekä 47 §:n 2 ja 5 momentin kielloista luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla. Vastaavasti lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettujen lintujen osalta voidaan myöntää poikkeus sanotun direktiivin artiklassa 9 mainituilla perusteilla.”
Lintudirektiivin 9 artiklassa määritellään perusteet ja rajoituksen poikkeuksen myöntämiselle. Artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan:
“Jäsenvaltiot voivat, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, poiketa 5–8 artiklasta seuraavin perustein:
…
viljelmille, kotieläimille, metsille, kalavesille ja vesistöille koituvan vakavan vahingon estämiseksi
…”
Lisäksi korkein hallinto-oikeus sovelsi tapauksen ratkaisemiseksi viranomaisen ja asianosaisen selvitysvelvollisuuksien osalta hallintolakia (434/2003). Hallintolain 31 §:n mukaan:
“Viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.
Asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.”
Hallintolain perusteella selvitysvelvollisuus jakaantuu viranomaisen ja asianosaisen välillä. Myös viranomaisen on hankittava asiassa selvitystä, kun se on tarpeen asian riittäväksi ja asianmukaiseksi selvittämiseksi.
Tapauksen taustat
Tapauksessa kalatalousalue haki Varsinais-Suomen ELY-keskukselta vanhan luonnonsuojelulain 49.3 §:n mukaista poikkeuslupaa merimetson rauhoituksesta kalastolle Rauman edustalla aiheutuvan vakavan vahingon vuoksi . Hakemuksessa kalatalousalue haki lupaa ampua vuosittain 1 000 merimetsoa vuosien 2022-2026 aikana, keväisin, helmikuun alusta poikasten kuoriutumiseen asti. Hakemuksessa ampuminen oli rajoitettu kartalla osoitettuihin alueisiin, joilla pistemäisesti aiheutui vahinkoa ja kaloja oli erityisesti tarpeen suojella.
Varsinais-Suomen ELY-keskus myönsi kalatalousalueelle poikkeusluvan. Hakemuksesta poiketen ELY-keskus myönsi luvan merimetsojen syysaikaiseen ampumiseen elokuun alusta aina joulukuun loppuun Rauman edustalla liitekarttojen osoittamilla laajoilla alueilla lupaehtojen mukaisesti. Lupa oli myönnetty vuosille 2022-2024 ja se salli 1 000 merimetson ampumisen vuosittain. Yhteensä lupa salli voimassaoloaikana 3 000 merimetson ampumisen.
A ja B ry valittivat ELY-keskuksen päätöksestä hallinto-oikeuteen, joka hylkäsi päätöksellään valitukset.
A ja B ry pyysivät valituslupaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja vaativat hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätösten kumoamista sekä kalatalousalueen hakemuksen hylkäämistä tai palauttamista ELY-keskukselle. Lisäksi A ja B ry vaativat lausunnon pyytämistä Suomen ympäristökeskukselta ja Helsingin yliopistolta.
Korkeimman hallinto-oikeuden oli asiassa muutoksen hakijoiden valituksesta ratkaistava, oliko ELY-keskuksen päätös myöntää poikkeuslupa perustunut riittävään ja asianmukaiseen selvitykseen. Oli ratkaistavana, oliko saatu selvitys ollut sellainen, että sen perusteella oli voitu ratkaista poikkeusluvan edellytysten olemassaolo.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan asiassa oli jäänyt näyttämättä, että ELY-keskuksen myöntämällä poikkeusluvalla olisi ollut luonnonsuojelulain 39.3 §:n mukaiset edellytykset ja päätös oli tästä syystä lainvastainen. Tuomioistuin perusteli päätöstään alla kuvatulla tavoin.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että poikkeusluvan mukaisen lintumäärän ampuminen ei huonontaisi merimetson suojelutilannetta lintudirektiivin 13 artiklassa määritellyllä tavalla. Tämä perustui merimetsokolonnan koosta saatuun selvitykseen. Lisäksi tuomioistuin katsoi asiantuntijaselvityksen perusteella, että suuri merimetsoyhdyskunta, kuten kyseinen Rauman Järviluotojen kolonna, voi vaikuttaa yhdyskunta-alueensa kalakantoihin. Korkein hallinto-oikeus totesi, että selvitetyksi oli tullut myös, että kalatalousalueella sijaitsee tärkeitä ahvenen kutu- ja lisääntymisalueita.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että lintudirektiivin 9 artiklan 1 alakohdassa kuitenkin edellytetään selvittämään muiden edellytysten olemassaolon lisäksi, että muita mahdollisia tyydyttäviä ratkaisuja ei ole vahingon torjumiseksi. Lisäksi hallintolaki edellytti asiassa sen selvittämistä, että luvan mukainen ampuminen oli tehokas keino estää tai vähentää vahinkoja. Tuomioistuin totesi, että EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan lintudirektiivin poikkeamisen edellytysten olemassaolo on näytettävä vakiintuneen tieteellisen tiedon pohjalta. ELY-keskuksen hankkima tieteellinen selvitys oli koskenut kalatalousalueen hakemuksen mukaista suppeampaa aluetta ja ajallisesti kevättä eikä luvan mukaista aluetta syksyllä.
Korkeimman hallinto-oikeus vetosi hankkimaansa selvitykseen todetessaan, että luvan mukaisen ampumisen vaikutukset voisivat merkittävästi poiketa niistä vaikutuksista, joiden perusteella lupa oli myönnetty. Sen mukaan syysaikainen ampuminen voisi kohdistua merkittävissä määrin myös muuhun merimetsokantaan kuin paikalliseen Järviluotojen kolonnaan sekä alueella pesiviin emoihin. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että syysaikaisen ampumisen tehokkuudesta ei oltu esitetty selvitystä eikä luvan mukaisen ampumisen voitu päätellä estäneen kalavesille koituvaa vakavaa vahinkoa. Lisäksi se totesi, luonnonvarakeskuksen esittäneen muita mahdollisia tehokkaampia keinoja vakavan vahingon estämiseksi.
Yhteenveto
Tapauksen perusteella suuri merimetsoyhdyskunta voi aiheuttaa lintudirektiivissä tarkoitettua vakavaa vahinkoa kalakannoille kutu- ja lisääntymisalueilla. Vaikka merimetsojen ampuminen ei huonontaisi linnun suojelutilannetta, poikkeusluvan myöntämiseksi olisi selvitettävä, että onko olemassa muita tyydyttäviä ratkaisuja kalakannoille aiheutuvien vahinkojen estämiseksi tai vähentämiseksi. Toisaalta ampumisen tulisi olla samalla tehokas vaihtoehto vakavan vahingon estämiseksi. Tahallisen tappamisen tai pyydystämisen viimesijaisuus olisi perusteltava riittävällä ja asianmukaisella tieteellisellä selvityksellä keinoista, joilla merimetsoyhdyskunnan aiheutttamaa vakavaa vahinkoa voidaan estää. Tapauksen perusteella käy ilmi, että lintudirektiivin mukainen poikkeuslupa voi osoittautua lain vastaiseksi, jos ei ole esitettävissä riittävää tieteellistä näyttöä ampumisen tehokkuudesta ja vuorostaan muiden vaihtoehtojen tehottomuudesta.
Lue lisää oikeustapauskommenttejamme
Saana Simula
ON, LuK (geotieteet)
Trainee
Lakitoimisto KPF
050 3528 438
Comments