Viikon oikeustapauskommentissa käsittelen Espoon kaupungin luottamushenkilöiden erottamisesta alkunsa saanutta riitaa, jota käsiteltiin lopulta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tapaus oli mielenkiintoinen kunnallisen itsehallinnon ja kuntalain näkökulmasta. Keskeisessä roolissa oli, millainen toimivalta valtuustolla on erottaa luottamushenkilöitä. Käsittelen tässä oikeustapauskommentissa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua sekä siihen vaikuttavaa sääntelyä.
Toimielimen jäsenen erottaminen
Lautakunnat ovat kuntalain mukaisia toimielimiä. Kuntalain 32 §:n mukaisesti lautakunnat valitaan lähtökohtaisesti valtuuston toimikaudeksi:
”Toimielimen jäsenet valitaan valtuuston toimikaudeksi, jollei valtuusto ole päättänyt, että heidän toimikautensa on valtuuston toimikautta lyhyempi, tai jäljempänä toisin säädetä. Jos toimielin valitsee jaoston jäsenet, se päättää samalla heidän toimikaudestaan. Edellä 30 §:n 3 momentissa tarkoitetut toimikunnat asetetaan enintään sen asettaneen toimielimen toimikaudeksi.”
Kuntalain 34 § sisältää toimikauteen liittyvän poikkeuksen eli luottamushenkilön erottamisen:
”Valtuusto voi erottaa kunnan, kuntayhtymän ja kuntien yhteiseen toimielimeen valitsemansa luottamushenkilöt kesken toimikauden, jos he tai jotkut heistä eivät nauti valtuuston luottamusta. Erottamispäätös koskee kaikkia toimielimeen valittuja luottamushenkilöitä.
Valtuusto voi erottaa valtuuston ja valitsemiensa toimielinten puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan kesken toimikauden, jos he tai jotkut heistä eivät nauti valtuuston luottamusta. Erottamispäätös koskee puheenjohtajistoa kokonaisuudessaan.
Valtuusto voi erottaa pormestarin ja apulaispormestarin kesken toimikauden, jos hän ei nauti valtuuston luottamusta.
Asia tulee vireille kunnanhallituksen esityksestä tai vähintään neljäsosan valtuutetuista tehtyä sitä koskevan aloitteen.”
Pykälän ensimmäisen momentin mukaisesti jos toimielimen yksittäinen jäsen nauttii epäluottamusta, on toimielimen kaikki jäsenet erotettava. Yksittäisiä jäseniä ei ole mahdollista erottaa, pois lukien puheenjohtajisto. Luottamushenkilön erottaminen valtuuston päätöksellä on poikkeus kuntalain 79 §:ssä mainittuun luottamushenkilön erottamattomuuden periaatteeseen:
” Luottamushenkilö pysyy toimessaan sen ajan, joksi hänet on valittu, ja sen jälkeenkin siihen saakka, kunnes toimeen on valittu toinen. Kesken toimikautta avoimeksi tulleeseen luottamustoimeen on valittava jäljellä olevaksi toimikaudeksi uusi luottamushenkilö.”
Kunnallisessa päätöksenteossa on kuitenkin noudatettava johdonmukaista ja tasapuolista kohtelua hallintolain 6 §:n mukaisesti:
” Viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.”
Pykälä tarkoittaa myös sitä, että päätösvaltaa on käytettävä johdonmukaisesti, ja säännönmukaisesta käytännöstä poikkeamiseen vaaditaan aina erityinen syy. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu perustui tämän pykälän soveltamiseen valtuuston erottamisen tapauksessa.
Tapauksen taustat
Espoon kaupunginvaltuusto teki 18.5.2020 päätöksen erottaa opetus- ja varhaiskasvatuslautakunnan sekä sosiaali- ja terveyslautakuntaan valitsemansa luottamushenkilöt. Päätöksessä todettiin, että valtuuskunnat eivät nauti valtuuston luottamusta. Luottamuspula johtui siitä, että yksittäiset jäsenet B ja C olivat vaihtaneet valtuustoryhmää kesken vaalikauden, mutta eivät luopuneet luottamustehtävistään.
Lautakunnat erotettiin, jotta ne saatiin muodostettua uudestaan puolueiden paikkajakosopimuksen mukaisesti niin, että myös lautakuntien paikkajako heijasteli valtuuston voimasuhteita. Kaupunginvaltuusto valitsi lautakuntiin uudet jäsenet 18.5.2020 tekemällään päätöksellä jäljellä olevaksi vaalikaudeksi. Valtuustoryhmää vaihtaneet henkilöt A ja B valittivat päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen, joka ratkaisi asian 27.9.2022 antamallaan tuomiolla.
Hallinto-oikeus kumosi kunnanvaltuuston päätöksen ja velvoitti Espoon kaupungin korvaamaan A:n oikeudenkäyntikuluja. Hallinto-oikeus katsoi, että päätös oli syntynyt kuntalain 135 §:n mukaisesti virheellisessä järjestyksessä, koska valtuusto oli ylittänyt toimivaltansa erottaessaan luottamushenkilöitä.
Hallinto-oikeus ei hyväksynyt valittajien esittämiä esteellisyyteen, toimivallan ylittämiseen tai kuulemiseen liittyviä valitusperusteita. Hallinto-oikeus sen sijaan kiinnitti huomion siihen, onko valtuusto toiminut harkintavaltansa rajoissa erottaessaan koko lautakunnan sen vuoksi, että lautakunnan yksi jäsen on vaihtanut valtuustoryhmää. Hallinto-oikeus katsoi, että valtuustolla on sinänsä laaja harkintavalta määritellessään, nauttiiko tietty luottamushenkilö valtuuskunnan luottamusta.
Hallinto-oikeus kuitenkin tulkitsi hallintolain 6 §:ää niin, että tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vuoksi luottamushenkilöitä ei saa asettaa eri asemaan ilman hyväksyttävää perustetta. Säännönmukaisesta käytännöstä luottamuksen arvioimiseksi ei tule poiketa ilman erityisiä syitä. Asiassa oli näytetty, että aiemmin Espoossa luottamushenkilöiden vaihdot valtuustoryhmästä toiseen eivät olleet johtaneet erottamiseen. Asiassa ei sen sijaan osoitettu, miksi aiheessa olisi ollut erityistä syytä poiketa aiemmasta hallintokäytännöstä. Sinänsä kunnalla oli kyllä toimivalta muuttaa aikaisempaa käytäntöään, mutta tämän tuli käydä ilmi päätöksestä.
Näillä perusteilla hallinto-oikeus katsoi, että kunnanvaltuuston päätös loukkasi tasapuolisen kohtelun vaatimusta ja kumosi sen hallintolain vastaisena eli kuntalain 135 §:n mukaisesti virheellisessä järjestyksessä syntyneenä.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Espoon kaupunginhallitus valitti päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitustaan Espoon kaupunki perusteli sillä, että lähtökohtaisesti valtuustoryhmää vaihtanut valtuutettu luopui itse luottamushenkilöpaikastaan. Valtuuston perusteena erottaa koko toimielin oli se, että niiden kokoonpanossa ei enää toteutunut parlamentarismi paikkajakosopimuksen mukaisesti.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että kuntalaissa ei ole erillisiä säännöksiä siitä, millä perusteella luottamuspula voi syntyä. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin totesi, että tässä on taustalla valtuuston aseman korostaminen siten, että muiden kunnan toimielinten tulee nauttia valtuuston luottamusta, minkä vuoksi valtuustolla on laaja harkintavalta.
Kyseessä on ensisijaisesti poliittinen harkinta ja tarkoituksenmukaisuusharkinta, mitä hallintolain 6 §:n hallinnon yleiset oikeusperiaatteet jossain määrin rajoittavat.
Asiassa keskeisessä roolissa oli, että valtuustoryhmien vaihdoksen jälkeen lautakuntien kokoonpano ei noudattanut enää riittävästi valtuuston voimasuhteita, eikä myöskään valtuustoryhmien välistä paikkajakosopimusta. Espoossa yleinen käytäntö on ollut, että valtuustoryhmää vaihtaneet lautakunnan luottamushenkilöt eroavat itse.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että valtuustolla on laajan harkintavaltansa puitteissa mahdollista erottaa lautakunta epäluottamuksen perusteella silloin, jos lautakunnan kokoonpano ei enää vastaa valtuuston voimasuhteita eikä poliittisluonteista paikkajakosopimusta. Tältä osin valtuusto ei ollut toiminut kuntalain 34 §:n vastaisesti erottaessaan luottamushenkilöt.
Tämän jälkeen arvioitavaksi jäi hallintolain tasapuolisen kohtelun vaatimus. Korkein hallinto-oikeus kiinnitti huomion siihen, että asiassa oli noudatettu kuntalain 34 §:n neljännen momentin mukaista erottamismenettelyä. Asian vireilletulo siis edellytti kunnanhallituksen tai 25 % valtuutetuista esitystä. Tämän vuoksi erottamiskysymykset ovat suhteellisen harvinaisia, minkä vuoksi näiltä päätöksiltä ei voi edellyttää samanlaista johdonmukaisuutta kuin muilta hallintopäätöksiltä. Tämän vuoksi se, että aiemmin luottamushenkilöitä ei vastaavissa tilanteissa ollut erotettu, ei luonut sitovia oikeusvaikutuksia tähän tapaukseen.
Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoi, että hallinto-oikeus oli toiminut virheellisesti kumotessaan kunnanvaltuuston päätökset.
Korkein hallinto-oikeus hylkäsi myös yhdistymisvapauteen ja menettelyihin liittyvät valitusperusteet.
Korkein hallinto-oikeus kumosi Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen ja Espoon kaupunginvaltuuston erottamispäätös jäi voimaan.
Yhteenveto
Kunnallisen itsehallinnon keskeisessä roolissa on kunnanvaltuuston vahva asema. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu korostaa sitä perusperiaatetta, että luottamushenkilöiden tulee nauttia valtuuston luottamusta. Lähtökohtaisesti tasapuolisen kohtelun perusteella ei jatkossakaan voida tehokkaasti valittaa siitä, jos kunnanvaltuusto päätyy erottamaan lautakunnan tai muun toimielimen luottamuspulan vuoksi.
Lue lisää oikeustapauskommenttejamme
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, väitöskirjatutkija), DI (Tuotantotalous)
Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja
KHT-tilintarkastaja
Lakimies, tilintarkastaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
Comments