Lähtökohtaisesti luvat ovat pysyviä ja niitä ei voi muuttaa, jos luvassa ei erikseen ole ehtoa, joka mahdollistaa luvan muuttamisen. Korkein hallinto-oikeus arvioi 28.11.2024 antamassaan ratkaisussa, voitiinko vesilain mukaista lupaa muuttaa sillä perusteella, että muutokset olivat tarpeen tulvan tai kuivuuden ehkäisemiseksi. Käsittelen tässä oikeustapauskommentissa tapauksen oikeusohjeen, taustat ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun.
Viranomaisen oikeus tarkistaa lupamääräyksiä
Lupien pysyvyyteen on tiettyjä poikkeuksia. Vesilain 3:21 § sisältää tilanteet, joissa lupaviranomainen voi hakemuksesta tarkistaa lupamääräyksiä tai antaa uusia lupamääräyksiä:
”Lupaviranomainen voi hakemuksesta tarkistaa lupamääräyksiä ja antaa uusia määräyksiä, jos:
1) hankkeen toteuttamisesta lupamääräysten mukaisesti aiheutuu haitallisia vaikutuksia, joita lupamääräyksiä annettaessa ei ole ennakoitu ja joita ei muutoin voida riittävästi vähentää;
2) hankkeen toteuttamisesta lupamääräysten mukaisesti aiheutuu olosuhteiden muutosten vuoksi haitallisia vaikutuksia, joita ei muutoin voida riittävästi vähentää;
3) turvallisuussyyt tätä edellyttävät; tai
4) tulvasta tai kuivuudesta voi aiheutua yleistä vaaraa ihmisen hengelle, turvallisuudelle tai terveydelle, suurta vahinkoa yleiselle edulle tai suurta ja laaja-alaista vahinkoa yksityiselle edulle, eikä näitä vaikutuksia muutoin voida riittävästi vähentää.
Jollei lupapäätöksessä toisin määrätä, hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi tai uusien määräysten antamiseksi 1 momentin 1 kohdan nojalla on tehtävä kymmenen vuoden kuluessa 18 §:n mukaisen valmistumisilmoituksen tekemisestä.
Lupamääräysten tarkistaminen tai uusien määräysten antaminen 1 momentin 2–4 kohdan nojalla ei saa sanottavasti vähentää hankkeesta saatavaa hyötyä. Tarkistamisesta tai uusien määräysten antamisesta aiheutuvat muut kuin vähäiset edunmenetykset määrätään hakijan korvattaviksi noudattaen soveltuvin osin, mitä 13 luvussa säädetään. Jos lupamääräyksiä tarkistetaan tai uusia lupamääräyksiä annetaan 1 momentin 4 kohdan nojalla, tästä aiheutuvien edunmenetysten korvaamiseen sovelletaan lisäksi, mitä 18 luvun 6 §:n 1 momentissa säädetään.
Hakemuksen lupamääräysten tarkistamisesta tai uusien määräysten antamisesta 1 momentin 1–3 kohdan nojalla voi tehdä haitallisen vaikutuksen kohteena olevan yksityisen edun haltija, kunta, valvontaviranomainen tai asiassa yleistä etua valvova viranomainen. Hakemuksen 1 momentin 4 kohdan nojalla voi tehdä valtion valvontaviranomainen ottaen huomioon, mitä 18 luvun 3 a §:ssä säädetään. Lupaviranomaisen on käsiteltävä asia soveltuvin osin kuten lupahakemus.”
Tässä tapauksessa keskeinen kohta oli neljäs kohta, jonka mukaan lupia voidaan aina tarkistaa, jos vesilain mukainen toiminta voi aiheuttaa tulvan tai kuivuuden vuoksi yleistä vaaraa tai suurta vahinkoa. Tämä kohta on lisätty lakiin nimenomaisesti siksi, että mitä tahansa lupamääräystä voidaan muuttaa, jos tätä puoltaa riittävän suuri yleinen tarve. Tässäkään tapauksessa luvan tarkastaminen ei kuitenkaan saa sanottavasti vähentää hankkeesta saatavaa hyötyä.
Vesilaissa on erillinen säännös valtion valvontaviranomaisen velvollisuudesta laatia selvitys, miten tulvan tai kuivuuden haitallisia vaikutuksia voidaan vähentää:
”Valtion valvontaviranomainen laatii tarvittaessa selvityksen toimenpiteistä, joilla tulvasta tai kuivuudesta aiheutuvia haitallisia vaikutuksia voidaan vähentää (vesistöalueen padotus- ja juoksutusselvitys). Selvityksessä on tarkasteltava sellaisia vedenkorkeuksiin ja virtaamiin vaikuttavia toimenpiteitä, jotka hankkeesta vastaava voi suorittaa vesitaloushanketta toteuttaessaan. Selvityksessä on lisäksi tarkasteltava mahdollisuuksia sovittaa toimenpiteet yhteen vesistöalueen muiden vesitaloushankkeiden kanssa siten, että tulvasta tai kuivuudesta aiheutuvat vahingolliset seuraukset jäävät kokonaisuutena arvioiden mahdollisimman vähäisiksi. Selvitys on laadittava riittävässä yhteistyössä hankkeista vastaavien sekä asianomaisten kuntien ja muiden viranomaisten kanssa.
Vesistöalueen padotus- ja juoksutusselvityksen perusteella valtion valvontaviranomainen voi tehdä lupaviranomaiselle hakemuksen vesitaloushanketta koskevien lupamääräysten tarkistamiseksi tai uusien määräysten antamiseksi 3 luvun 21 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla.”
Selvityksen perusteella valvontaviranomainen voi tehdä hakemuksen jonkun toimijan lupamääräysten tarkistamiseksi tai uusien määräysten antamiseksi. Tämän lisäksi valtion valvontaviranomaisella on toimintavelvollisuus sellaisissa tilanteissa, joissa vesistöt voivat aiheuttaa riittävän suurta vaaraa tai vahinkoa:
”Jos poikkeuksellisista luonnonoloista tai muusta ylivoimaisesta tapahtumasta aiheutuu tulva tai muu sellainen vesistön tai sen vesiolojen muutos, josta voi aiheutua yleistä vaaraa ihmisen hengelle, turvallisuudelle tai terveydelle, suurta vahinkoa yleiselle edulle tai suurta ja laaja-alaista vahinkoa yksityiselle edulle, lupaviranomaisen on määrättävä valtion valvontaviranomainen tai vesitaloushankkeesta vastaava ryhtymään vaaran poistamiseksi tai vahinkojen vähentämiseksi välttämättömiin väliaikaisiin toimenpiteisiin. Määräys voidaan antaa sen estämättä, mitä tässä laissa säädetään tai sen nojalla annetuissa luvissa tai päätöksissä määrätään.”
Lain säännös on ehdoton eli viranomaisen on välttämätöntä ryhtyä toimenpiteisiin.
Tapauksen taustat
Yhtiö A Oy omisti Kaltimon voimalaitoksen, joka sijaitsi Pielisen valuma-alueella. Pielisen valuma-alue on laaja ja vähäjärvinen, minkä vuoksi sen vedenkorkeus vaihtelee voimakkaasti sateiden ja kuivien jaksojen aikana. Kaltimon voimalaitoksella pyrittiin juoksuttamaan Pielistä siten, että virtaama vastaisi luonnontilaa. Pielisen vedenkorkeuden vaihteluiden vuoksi ranta-alueella aiheutui merkittäviä tulvavahinkoja erityisesti teollisuuden tuotannollisista vahingoista.
Pielisen alueella vakiintunut käytäntö oli ollut, että tulvan ja kuivuuden uhatessa ELY-keskus oli valvontaviranomaisena hakenut poikkeusmääräyksiä poiketa luonnonmukaisesta juoksutuksesta. Poikkeusjuoksutuslupia oli annettu 12 kertaa vuoden 1980 jälkeen. Itä-Suomen aluehallintovirasto velvoitti 23.7.2013 antamallaan päätöksellä ELY-keskuksen selvittämään mahdollisuuksia vaikuttaa Pielisen haitallisen mataliin vedenkorkeuksiin muutoin kuin vaarantorjuntasäännösten perusteella.
ELY-keskus laati padotus- ja juoksutusselvityksen. Selvityksessä tarkasteltiin mahdollisuuksia vähentää tulvien ja kuivuuksien vaikutuksia Pielisen vesitilanteisiin. Samalla selvityksessä pyrittiin varautumaan ilmastonmuutoksen aiheuttamiin kuivuus- ja tulvariskeihin.
Aluehallintovirasto teki 16.4.2021 päätöksen Kaltimon voimalaitoksen luvan muuttamisesta, ja lisäsi lupaan uudet määräykset sillä perusteella, että Pielisen tulvasta tai kuivuudesta aiheutuvia vahinkoja ihmisen hengelle, turvallisuudelle ja terveydelle sekä näistä aiheutuvia suuria ja laaja-alaisia vahinkoja yksityiselle edulle ei voitu vähentää riittävästi ilman Kaltimon voimalaitoksen lupamääräysten lisäämistä. Määräykset eivät vaikuttaneet veden normaalin virtaaman ja korkeuden säätelyyn. Aluehallintoviraston arvion mukaan vesivoiman käyttömahdollisuuksien rajoitus oli vähäistä, eivätkä vähentäneet voimalaitoksen kokonaishyötyä merkittävästi tai heikentäneet olennaisesti hankkeiden alkuperäistä tarkoitusta.
A Oy valitti päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen, joka ratkaisi asian 30.11.2023 antamallaan päätöksellä. Hallinto-oikeus hylkäsi yhtiön valituksen sillä perusteella, että lain sanamuodon mukaisesti minkä tahansa hankkeen lupamääräyksiä voitiin muuttaa, jos yleinen merkittävä etu sitä vaati. Hallinto-oikeus myös korosti, että lakimuutoksella, jolla tällaiset luvan muuttamiset mahdollistettiin, pyrittiin nimenomaan siihen, että lupia voitaisiin muuttaa ilman erillisiä määräyksiä vaarantorjuntatoimista.
A Oy valitti ratkaisusta korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus totesi, että asiassa on pääasiassa kyse siitä, voitiinko lupamääräysten tarkistamissäännöstä tulvan tai kuivuuden torjumiseksi soveltaa vesitaloushankkeeseen, johon ei sisälly vesilaissa tarkoitettua vedenpinnankorkeuden ja virtaaman säännöstelyä. Tämän lisäksi asiassa tuli ratkaista, voitiinko säännöksen nojalla ylipäätään antaa uusia lupa voimalaitoksen käyttöä koskevaan lupaan.
Korkein hallinto-oikeus kiinnitti huomion Pielisen alueella tehtyihin tulvariskikarttoihin 2010-luvulla, joissa osa Pielisen alueella sijaitsevista taajamista oli määritelty tulvariskialueiksi. Tulvariskeille alttein osuus oli Kuurnan voimalaitokselta Pyhäselälle. Tulva-aikaisten vesien pidättämistä järven yläpuolisilla valuma-alueilla oli selvitetty, mutta suurin osa keinoista tuottaisi vain vähän hyötyä. Ilmastonmuutoksen arvioitiin alentavan vedenkorkeuksia vuodesta 2040 eteenpäin. Toisaalta samalla myös talvitulvien voimakkuudet ja todennäköisyydet kasvaisivat. Kaltimon padon juoksutusmääräykset kohdistuivat erityisesti vähävetisten aikojen juoksutukseen sekä tulvia edeltävään ja tulvan aikana tapahtuvaan juoksutukseen.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että lupamääräyksiä voitiin tarkastaa tai lisätä tulvan tai kuivuuden perusteella, jos kyse oli ylipätäään hankkeesta, jolla vaikutettiin vesistön vedenkorkeuksiin tai virtaamiin. Tätä puolsi korkeimman hallinto-oikeuden mukaan hallituksen esityksen lisäksi myös säännöksen sanamuoto, joissa hankkeita ei rajattu vain tietyntyyppisiin vesitaloushankkeisiin. Korkein hallinto-oikeus totesi, että Kaltimon voimalaitoksen haltija kykeni juoksutuksella vaikuttamaan Pielisen ja Pielisjoen vedenkorkeuteen ja virtaamaan.
Korkein hallinto-oikeus tarkasteli myös, olivatko tässä tapauksessa tulva- ja kuivuushaitat niin merkittäviä, että niiden perusteella voitiin antaa uusia lupamääräyksiä pysyviin lupiin. Korkein hallinto-oikeus totesi, että pysyvissä lupamääräyksissä varauduttiin nimenomaan tuleviin tulviin ja kuivuuksiin. Tämän vuoksi niissä voitiin huomioida myös ilmastonmuutos ja sen vaikutukset vesistöihin tulevaisuudessa. Asiassa oli selvitetty, että tulvista ja kuivuuksista aiheutuvat vedenkorkeuden muutokset vaikeuttivat merkittävästi Pielisen vesiliikenteeseen, uittoon, yhdyskuntien tulvasuojeluun ja rantojen virkistyskäyttöön,
Korkein hallinto-oikeus kiinnitti huomion myös siihen, että Kaltimon voimalaitoksella oli vuosien 1981-2024 välillä määrätty 16 kertaa vaarantorjuntatoimenpiteitä tulvan tai kuivuuden vahinkojen estämiseksi tai vähentämiseksi. Seitsemän näistä oli tapahtunut vuoden 2013 jälkeen. Korkein hallinto-oikeus totesi, että varsinkin lisääntynyt vaarantorjuntatoimien tarve osoitti tarvetta lupamääräyksien tarkistamiselle.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että mainituilla perusteilla uusien lupamääräyksien antamiselle oli edellytykset.
Korkein hallinto-oikeus ei muuttanut hallinto-oikeuden päätöstä eli valitus hylättiin.
Yhteenveto
Vaikka luvat ovatkin lähtökohtaisesti pysyviä eli niitä ei voida muuttaa ilman nimenomaista lupamääräystä muuttamisesta, voidaan tästä poiketa riittävän painavan yleisen edun vuoksi. Lupien pysyvyys ei saa aiheuttaa haittaa tai vaaraa ihmisille tai merkittävää vaaraa taloudelle ja omaisuudelle. Tässä tapauksessa vesistöjen tuleva kehitys arvioitiin sellaiseksi, että lupien päivittämiselle oli tarvetta. Tästä syystä lupiin voitiin lisätä lisämääräyksiä luvanhaltijan vastustuksesta huolimatta.
Lue lisää oikeustapauskommenttejamme
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, väitöskirjatutkija), DI (Tuotantotalous)
Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja
KHT-tilintarkastaja
Juristi, tilintarkastaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
留言