Kaivostoiminta on perinteisesti suuria tunteita herättävä taloudellisen toiminnan muoto, minkä vuoksi siihen liittyviä lupia käsitellään usein eri tuomioistuimissa. Viikon oikeustapauskommentissa käsittelen tuoretta korkeimman hallinto-oikeuden tapausta, jossa arvioitiin luvan myöntämisedellytyksiä malminetsintätoimintaan, jota tehtiin syväkairaamalla. Käsittelen tässä oikeustapauskommentissa keskeisen aiheeseen liittyvän normiston, tapauksen taustat ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun.
Malminetsintäluvan myöntäminen
Malminetsintä on luvanvaraista kaivoslain 9 §:n mukaisissa tilanteissa:
”Malminetsintään on oltava kaivosviranomaisen lupa (malminetsintälupa), jos malminetsintää ei voida toteuttaa 7 §:n mukaan etsintätyönä tai kiinteistön omistaja ei ole antanut siihen suostumustaan.
Malminetsintälupa on myös oltava, jos:
1) malminetsinnästä voi aiheutua haittaa ihmisten terveydelle tai yleiselle turvallisuudelle, haittaa muulle elinkeinotoiminnalle taikka maisemallisten tai luonnonsuojeluarvojen heikentymistä;
2) malminetsintä kohdistuu uraania tai toriumia sisältävän esiintymän paikallistamiseen ja tutkimiseen; tai
3) lupa on tarpeen tässä laissa tarkoitetun etuoikeuden saamiseksi esiintymän hyödyntämiseen.
Malminetsintää koskeviin aluerajoituksiin sovelletaan vastaavasti, mitä niistä etsintätyön osalta 7 §:n 2 ja 3 momentissa säädetään.”
Malminetsintäluvalle on useita edellytyksiä, joista yksi keskeisimpiä on kaivoslain 13 §:n vaatimus maa- ja kiviainesjätteen käsittelystä:
”Malminetsintäluvan haltija on velvollinen huolehtimaan maa- ja kiviainesjätteen synnyn ehkäisemisestä, sen haitallisuuden vähentämisestä sekä jätteen hyödyntämisestä tai käsittelemisestä.
Malminetsintäluvan haltijan on laadittava 1 momentissa tarkoitetuista toimenpiteistä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma, johon on sisällytettävä tiedot alueen ympäristöstä, maa- ja kiviainesjätteistä, jätealueista, vaikutuksista ympäristöön, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tehtävistä toimista, toiminnan tarkkailusta ja toiminnan lopettamiseen liittyvistä toimista. Jätehuoltosuunnitelmaa ei kuitenkaan vaadita, jos luvanhaltijan on laadittava sellainen ympäristönsuojelulain nojalla.
Tarkempia säännöksiä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman tavoitteista ja sisällöstä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.”
Malminetsintäluvan hakijan tulee laatia jätehuoltosuunnitelma siitä, miten kaivannaisjätteet hoidetaan. Vaikka malminetsinnästä itsestään ei juurikaan synny jätettä, on luvanhaltija silti velvollinen huolehtimaan jätteistä, mikä käytännössä usein tarkoittaa jätteiden alueen siistimistä ja joissain tapauksissa myös jätteen viemistä pois. Jätehuoltosuunnitelman tarkempi sisältö on kaivostoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:ssä:
”Kaivoslain 13 §:n mukaisen malminetsintäalueen kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman laadinnassa on otettava huomioon:
1) toimenpiteiden vaikutukset jätehuoltoon;
2) maa- ja kiviainesjätteiden sekä pintamaiden palauttaminen ottamispaikkaan, jos se on taloudellisesti ja teknisesti mahdollista eikä siitä aiheudu kiellettyä ympäristön pilaantumista;
3) toiminnasta aiheutuvien haitallisten ympäristövaikutusten ehkäiseminen mahdollisimman tehokkaasti.
Sen lisäksi, mitä kaivoslain 13 §:ssä säädetään, jätehuoltosuunnitelman tulee sisältää:
1) pääpiirteiset tiedot malminetsinnässä syntyvästä maa- ja kiviainesjätteestä ja sen ominaisuuksista;
2) arvio maa- ja kiviainesjätteen kokonaismäärästä ja suunnitelma jätteen hyödyntämisestä ja muusta käsittelystä;
3) tiedot maa- ja kiviainesjätteen merkittävistä ympäristövaikutuksista;
4) tiedot jätealuetta koskevista jälkitoimenpiteistä malminetsintäalueella.
Jätehuoltosuunnitelmassa on lisäksi esitettävä muut sellaiset tiedot, jotka ovat tarpeen sen arvioimiseksi, että maa- ja kiviainesjätteen synnyn ehkäisy ja haitallisuuden vähentäminen sekä jätteen käsittely on järjestetty kaivoslain ja tämän asetuksen mukaisesti.”
Käytännössä suunnitelma on suhteellisen tekninen, mutta viranomaisen tulee kuitenkin hyväksyä suunnitelma ja tehdä arviointia siitä, onko suunnitelma riittävä ehkäisemään ympäristön pilaantumista.
Tapauksen taustat
Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukes myönsi 1.10.20220 malminetsintäluvan ML2016:0011 Hopeavuori yhtiölle Sotkamo Silver Oy. Valkeakosken alueella sijaitsevalta alueelta etsittiin kultaa. Alueen koko oli 27,84 ha, eikä alueella sijainnut luonnonsuojelualueita tai valtakunnallisesti merkittäviä maisema-alueita. Alue ei myöskään ollut pohjavesialuetta.
Tukes katsoi lupamääräyksissään, että luvan mukaisesta toiminnasta ei synny kaivannaisjätettä, minkä vuoksi erillistä kaivannaisjätesuunnitelmaa ei ollut tarpeen laatia. Luvan mukaisessa kairauksessa maan päälle nousi vähäisiä määriä niin sanottua kairaussoijaa eli hienojakoista veteen sekoittunutta kiviainesta. Tukes kuitenkin katsoi, että kairaussoija ei ole jätettä eikä muutoinkaan ympäristölle haitallista, koska sen ympäristövaikutukset ovat erittäin vähäisiä.
Suomen luonnonsuojeluliiton Pirkanmaan piiri ry, Kansalaisten Kaivosvaltuuskunta - MiningWatch Finland ry ja Vesiluonnon puolesta ry valittivat luvasta Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen, joka hylkäsi valitukset 24.1.2023 antamallaan päätöksellä. Hallinto-oikeus katsoi, että tutkimusmenetelmän mukaisesta malminetsinnästä ei aiheudu sellaista jätettä, jonka vuoksi olisi tarpeen laatia erillinen kaivannaisjätesuunnitelma.
Valittajat hakivat valituslupaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta, joka myönsi valitusluvan ja ratkaisi asian 15.8.2024 antamallaan päätöksellä.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus totesi, että asiassa oli arvioitavana, tekikö Tukesin luvasta lainvastaisen se, että jätehuoltosuunnitelmaa ei oltu edellytetty. Korkein hallinto-oikeus kiinnitti huomion siihen, että lain mukaan malminetsintäluvan yhteydessä on laadittava kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma, eikä lainsäädännössä ole poikkeusta tämän suunnitelman laatimisvelvollisuudesta. Lain esitöiden mukaan suunnitelmaa ei kuitenkaan ole tarpeen laatia, jos toiminnassa ei synny jätettä. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoi, että kyseisen luvan mukaisessa menetelmässä eli syväkairauksessa syntyy kaivannaisjätettä.
Korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoi, että valtioneuvoston asetuksessa ei ole erillisiä säännöksiä jätehuoltosuunnitelman esittämistavasta, vaikkakin asetus sisältää vaatimuksia suunnitelman sisällöstä. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoi, että jätehuoltosuunnitelman sisältö on sallittua esittää erillisen suunnitelman sijaan myös muulla asianmukaisella tavalla esimerkiksi osana hakemusta. Tässä tapauksessa kuitenkin hakemuksessa ei ollut mitään mainintaa kairaussoijan käsittelystä.
Korkein hallinto-oikeus katsoi Tukesin toimineen virheellisesti, koska oli käsitellyt lupahakemuksen ilman tietoja jätehuollon järjestämisestä. Tukesin päätöksessä todettiin virheellisesti, että luvassa myönnetyillä menetelmillä ei synny kaivannaisjätettä. Tukesin päätös olikin tältä osin hallintolain 45 §:n perusteluvelvollisuuden vastainen.
Korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoi, että syväkairauksessa maan pinnalle nousevan kairaussoijan määrä on niin vähäinen, että se ei aiheuttanut merkittävää haittaa ympäristölle. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoi, että päätöstä ei ole tarpeen kumota ja palauttaa Tukesille vain jätehuoltosuunnitelman laatimiseksi. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi valituksen.
Yhteenvetoa
Korkeimman hallinto-oikeuden päätös on mielenkiintoinen lainsäädännön teknisten vaatimusten näkökulmasta. Päätös mahdollistaa sen, että vaikka lainsäädännössä nimenomaisesti edellytettäisiin jonkin teknisen määräyksen täyttymistä, voi viranomainen joissain tapauksissa laiminlyödä tämän ilman, että päätös kumotaan. Käytännössä tällainen mahdollisuus rajautuu kuitenkin vain vähämerkityksellisiin asioihin, ja jos asialla on suurempaa merkitystä millekään yksityiselle tai yleiselle edulle, ei tällainen lupa tule pysymään voimassa.
Lue lisää oikeustapauskommenttejamme
OTT, KTM (Laskentatoimi ja yritysjuridiikka, väitöskirjatutkija), DI (Tuotantotalous)
Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja
KHT-tilintarkastaja
Lakimies, tilintarkastaja
Lakitoimisto KPF
044 9755 196
Kommentare