Korkein hallinto-oikeus käsitteli ympäristöluvan muuttamista määräaikaiseksi vesienhoitosuunnitelmassa luokittelemattomaan vesistöön kohdistuvien vaikutusten epävarmuuden vuoksi ratkaisussaan KHO 2025:1.Tapauksessa aluehallintovirasto oli myöntänyt toiminnanharjoittajalle ympäristöluvan uudelle turvetuotantotoiminnalle. Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa keskeisenä kysymyksenä ratkaistavana, oliko turvetuotantoalueeksi tarkoitettujen soiden luonnontila ojituksen vuoksi merkittävästi muuttunut niin, ettei ympäristönsuojelulain 13 §:n 1 momentin mukaista lupaharkintaa ollut tarpeen tehdä.
Vesienhoidon sitovien ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi tehtävien vesienhoitosuunnitelmien yhteydessä luokitellaan vesipuitedirektiivin edellyttämällä tavalla vesistöt sekä niiden kemiallinen- ja ekologinen tila. EU-tuomioistuimen Weser-tuomio (c-461/13) sinetöi vesienhoidon ympäristötavoitteiden aseman ympäristölupaharkinnassa. KHO 2025:1 ratkaisussa korkein hallinto-oikeus viitaten Sweetman-tuomioon (c-301/22) tarkastelee luvan myöntämisen edellytyksenä vesienhoitosuunnitelmassa luokittelemattomiin vesistöihin sekä edelleen niiden alapuolisiin luokiteltuihin vesistöihin kohdistuvia vaikutuksia. Ennen mainittua tarkastelua korkein hallinto-oikeus ratkaisi, oliko tapauksessa luvan myöntämisedellytykset suon luonnontilaisuuden ja vesistövaikutusten osalta.
Ympäristöluvan myöntämisedellytyksistä
Ympäristöluvan myöntämisedellytykset perustuvat ympäristönsuojelulakiin. Ympäristöluvan yleiset myöntämisedellytykset ovat ympäristönsuojelulain (527/2014) 49 §:n mukaan:
Ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa:
1) terveyshaittaa;
2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa;
3) 16–18 §:ssä kiellettyä seurausta;
4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella;
5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta;
6) olennaista heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria taikka olennaista heikennystä kolttien elinolosuhteisiin tai mahdollisuuksiin harjoittaa kolttalaissa tarkoitettuja luontaiselinkeinoja koltta-alueella; (19.12.2024/997)
7) vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 20 a §:n vastaista pintavesimuodostuman tai pohjavesimuodostuman tilatavoitteen saavuttamisen vaarantumista tai mainitun lain 20 b §:n vastaista vesimuodostuman tilan heikentymistä. (19.12.2024/997) (Kohta tuli voimaan vasta 1.1.2025, eikä sitä näin ollen ole sovellettu nyt käsiteltävässä tapauksessa)
Turvetuotannon sijoittamista ohjaa säännös turvetuotantoalueiden sijoittamisesta siten, että valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittäviä luonnonarvoja ei turmella muutoin kuin säännöksen mukaisissa poikkeustilanteissa. Turvetuotannon sijoittamisen osalta ympäristönsuojelulain 13 §:ssä todetaan erikseen, että:
Turvetuotannon sijoittamisesta ei saa aiheutua valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittävän luonnonarvon turmeltumista. Arvioitaessa luonnonarvon merkittävyyttä otetaan huomioon sijoituspaikalla esiintyvien suolajien ja -luontotyyppien uhanalaisuus sekä esiintymän merkittävyys ja laajuus sekä suon luonnontilaisuus. Luonnonarvon merkittävyyttä arvioitaessa voidaan vastaavasti ottaa huomioon sijoituspaikan merkitys sen ulkopuolella sijaitseville luonnonarvoille.
Toiminta voidaan 1 momentin estämättä sijoittaa, jos sijoittaminen ei vaaranna 1 momentissa tarkoitettujen luonnonarvojen säilymistä kysymyksessä olevassa maan osassa tai 1 momentin soveltaminen estää yleisen edun kannalta tärkeän toiminnan toteutumisen eikä luvan myöntämiseen ole muutoin estettä.
Tätä pykälää ei sovelleta, jos 1 momentissa tarkoitetut luonnonarvot on otettu huomioon lainvoimaisessa maakuntakaavassa tai lainvoimaisessa, oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa ja toiminta sijoittuu mainitussa kaavassa sille varatulle alueelle.
Turvetuotanto voidaan 1 momentin estämättä sijoittaa suolle, jonka luonnontila on ojituksen vuoksi merkittävästi muuttunut. Arvioitaessa suon luonnontilan muutosta otetaan huomioon ojituksesta aiheutuneet muutokset suon vesitaloudessa ja kasvillisuudessa. Merkittävästä luonnontilan muutoksesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.
Lisäksi ympäristönsuojelulain 51 §:ssä säädetään muun muassa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista esitetyn huomioimisesta toiminnasta aiheutuvien seurausten merkittävyyden arvioinnista. Ne on huomioitava myös ympäristölupaharkinnassa. Ympäristönsuojelulain 51 §:n mukaan:
Ympäristöluvassa ja 115 d §:ssä tarkoitetussa ilmoituspäätöksessä on 49 §:n 1 momentin 2 kohdassa ja 115 d §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetun seurauksen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004) mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa esitetään toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista. Luvassa ja 115 d §:ssä tarkoitetussa ilmoituspäätöksessä on toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta 11 §:n 2 momentin mukaisesti arvioitaessa sekä onnettomuuksien ehkäisemiseksi tarpeellisia lupamääräyksiä ja ilmoituspäätöksen määräyksiä annettaessa otettava huomioon, mitä toiminnan sijoituspaikkaa ja vaikutusaluetta koskevassa tulvariskien hallinnasta annetun lain (620/2010) mukaisessa tulvariskien hallintasuunnitelmassa esitetään. Luvassa ja ilmoituspäätöksessä on lisäksi otettava huomioon tarvittavissa määrin tämän lain 204 §:ssä tarkoitetut suunnitelmat ja ohjelmat.
Luvanvaraisen jätteenkäsittelylaitoksen tai -paikan luvassa on otettava huomioon jätelain 87 §:ssä tarkoitettu valtakunnallinen jätesuunnitelma. (15.7.2021/715)
Ympäristöluvan myöntämisedellytyksen osalta korkein hallinto-oikeus sovelsi tuomiossa varovaisuusperiaatetta. Varovaisuusperiaateen (ympäristönsuojelulaki 20.1.1§) mukaan:
Ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään toiminnan laadun edellyttämällä varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen.
Ympäristönsuojelulain 13.4 §:n mukaisesta suon luonnontilan merkittävästä muutoksesta säädetään ympäristönsuojeluasetuksessa (valtioneuvoston asetus ympäristönsuojelusta 713/2014).Ympäristönsuojeluasetuksen 44 §:n 3 kohdassa on määritelty milloin suon luonnontilaisuus on muuttunut merkittävästi ojituksen vuoksi. Sen mukaan:
Turvetuotanto voidaan ympäristönsuojelulain 13 §:n 4 momentin mukaan mainitun pykälän 1 momentin estämättä sijoittaa suolle, jonka luonnontila on ojituksen vuoksi merkittävästi muuttunut. Suon luonnontilan muutos on merkittävä, jos:
3) suolla on ojitettuja ja ojittamattomia osia, ojitus estää hydrologisen yhteyden suon ja sen ympäristön välillä ja osalla suon ojittamatonta alaa esiintyy kuivahtamista ja muutoksia suon kasvillisuudessa.
Ratkaisussa korkein hallinto-oikeus sovelsi Euroopan unionin lainsäädäntöä vesistövaikutusten osalta. Relevantiksi muodostui Unionin tuomioistuimen tulkinta tuomiossa C-301/22 Sweetman vesipuitedirektiivistä (yhteisön vesipolitiikan puitteista 23.10.2000 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY), jonka mukaan:
- vesipuitedirektiivin 5 artiklan 1 kohdan ensimmäistä luetelmakohtaa ja 8 artiklaa, luettuina yhdessä direktiivin liitteiden II ja V kanssa, on tulkittava siten, että pinta-alaltaan alle 0,5 km2:n kokoista järveä eivät koske kyseisissä säännöksissä säädetyt velvoitteet määritellä tyypille ominaisia vertailuoloja ja laatia ohjelmia vesien tilan seuraamiseksi; ja että
- direktiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohtaa ja 11 artiklaa on tulkittava siten, että toimivaltaisen viranomaisen on – päättäessään sellaista hanketta koskevasta lupahakemuksesta, joka mahdollisesti vaikuttaa järveen, jonka osalta ei sen vuoksi, että sen pinta-ala on alle 0,5 km², ole kyseisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan ja 8 artiklan, luettuina yhdessä direktiivin liitteiden II ja V kanssa, nojalla määritelty tyypille ominaisia vertailuoloja eikä laadittu ohjelmaa vesien tilan seuraamiseksi
– varmistettava ensinnäkin, että tällaisen hankkeen toteuttaminen ei siitä syystä, että se vaikuttaa kyseiseen järveen, ole omiaan aiheuttamaan toisen pintavesimuodostuman, jonka kyseinen jäsenvaltio on yksilöinyt tai joka sen olisi tullut yksilöidä pintavesimuodostumatyypiksi, tilan huononemista tai vaarantamaan sen pintavesien hyvän tilan taikka pintavesien hyvän ekologisen potentiaalin ja hyvän kemiallisen tilan saavuttamista, ja toiseksi, että kyseisen hankkeen toteuttaminen sopii yhteen niiden toimenpiteiden kanssa, jotka on toteutettu mainitun direktiivin 11 artiklan mukaisesti asianomaiselle vesipiirille laaditun ohjelman puitteissa.
Tapauksen tausta
Tapauksen taustalla on Pirkanmaalle sijoittuvan turvetuotannon ympäristölupa. Etelä-Suomen aluehallintovirasto myönsi päätöksellään 16.12.2020 (nro 465/2020) X Oy:lle ympäristöluvan turvetuotantoon.
Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne-, ja ympäristökeskus ja Suomen luonnonsuojeluliiton Pirkanmaan piiri ry asia kumppaneineen valittivat päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen, joka antoi asiassa ratkaisunsa 28.6.2023 (nro 892/2023). Vaasan hallinto-oikeus hylkäsi valitukset muutoin kuin muutti lupamääräystä 3, joka koski pintavalutuskenttien puhdistustehoa ja tuotantoalueen kuntoonpanoa. Hallinto-oikeus perusteli päätöstään vesistövaikutusten osalta laskuojan alapuolisen vesistön heikolla tilalla, turvetuotantoalueen suurella koolla ja ympäristönsuojelulain varovaisuusperiaatteella. Luonnonsuojelulain turvetuotannon sijoittamista koskevan 13 §:n soveltamatta jättämistä hallinto-oikeus perusteli suon luonnontilan merkittävällä muuttumisella, joka oli seurausta aikaisemmasta ojituksesta.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myönsi Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne-, ja ympäristökeskukselle valitusluvan. ELY keskus vaati Etelä-Suomen aluehallintoviraston ja Vaasan hallinto-oikeuden ympäristölupapäätösten kumoamista.
Korkein hallinto-oikeus otti ratkaistavakseen kysymykset siitä, sijoittuuko turvetuotantoalue luonnontilaiselle suolle estäen luvan myöntämisen ja aiheutuuko turvetuotannosta ennalta arvioiden sellaisia vesistövaikutuksia tai alapuolisia pintavesimuodostumia heikentäviä tai niiden hyvän tilan saavuttamisen estäviä vaikutuksia estäen luvan myöntämisen. Lisäksi Korkein hallinto-oikeus otti kantaa vesienhoitosuunnitelmissa luokittelemattomien vesistöjen merkitykseen ympäristöluvan myöntämisen edellytyksenä.
Turvetuotannolle ei ollut ympäristönsuojelulain 13 §:ssä tarkoitettua suon luonnontilaisuuteen liittyvää eikä myöskään ennalta arvioiden lain 49 §:n mukaista vesistövaikutuksiin liittyvää estettä otettaessa huomioon mitä lain 51 §:ssä säädetään, kun lupa muutetaan määräaikaiseksi noin 15 vuoden ajaksi.
Luonnontilaisuuden osalta ratkaisussa todettiin, että ympäristönsuojelulain esitöissä ja lainvalmisteluaineistossa on esitetty tavoitteeksi yhden luonnontilaisuusluokan määrittämistä turvetuotantoon suunnitellulle suolle, jolle haetaan ympäristölupaa. Ympäristönsuojeluasetuksessa kuitenkin todetaan, että suolla voi olla ojitettuja ja ojittamattomia osia, mikä ottaa huomioon suon eri osien erilaiset olosuhteet. Turvetuotannon ympäristölupahakemuksissa oli usein käytetty lähtökohtana Geologian tutkimuskeskuksen (GTK) tekemiä suorajauksia ja luokitteluja. Korkein hallinto-oikeus totesi, että GTK:n suoallasluokittelu voi toimia lähtökohtana luonnontilaisuusarvioinnissa, mutta totesi, että kysymys on aina tapauskohtaisesta harkinnasta kunkin suoalueen ominaispiirteen perusteella. Korkein hallinto-oikeus huomioi ratkaisun perusteluissa GTK:n laatimien turvetutkimusselosteiden tiedot ojituksista sekä luonnonoloista ja erillisen kasvillisuuskartoituksen tiedot hankealueen luonnosta.
Vesistövaikutusten osalta korkein hallinto-oikeus totesi, että tapauksessa arvioidaan pinta-alaltaan suuren ja toiminta-ajaltaan pitkäaikaisen turvetuotantoalueen ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä sekä toiminnan päästöjen vaikutusta alapuolisiin vesistöihin. Tuomioistuin totesi, että Sweerman-tuomion mukaan vesipuitedirektiiviä on tulkittava niin, että alle 0,5 km2 kokoista järveä eivät koske vesipuitedirektiivin velvoitteet määritellä tyypille ominaisia vertailuoloja ja laatia ohjelmaa vesien tilan seuraamiseksi, mutta sellaisen hankkeen lupaharkinnassa, joka voi vaikuttaa luokittelemattomaan veteen, on varmistettava että hanke ei luokittelemattoman pintaveden kautta vaikuta luokiteltuun pintavesimuodostumaan nii että luokitellun pintavesimuodostuman tila huononee tai sen hyvän tilan saavuttaminen vaarantuu. Tämän lisäksi hankkeen toteuttamisen on sovittava yhteen vesienhoitosuunnitelmassa sanottujen toimenpiteiden kanssa. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että ELY-keskuksen tekemillä erillisillä tilaluokituksilla alueen luokittelemattomista vesistä ei ole itsenäistä merkitystä luvan myöntämisen edellytysten arvioinnissa, mutta lupaharkinnassa on huomioitava hankkeen luokittelemattomiin vesistöihin aiheuttamien vaikutusten vaikutus edelleen niiden alapuolisiin luokiteltuihin vesiin.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että hakijan laskelmien perusteella hankkeen aiheuttama ravinne- ja kiintoainekuormitus ei ennalta arvioiden estä alapuolisten pintavesimuodostumien hyvän tilan saavuttamista tai heikennä niiden nykyistä tilaa taikka aiheuta merkittävää muuta ympäristönsuojelulain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettua ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Tästä huolimatta vesistövaikutusten epävarmuutta kokonaisuutena lisäsi tuotantoalueiden suuruus, pitkä toiminta-aika ja ilmastonmuutoksen ennustetut seuraukset, voimistuvat ääriolot ja niiden vaikutus. Korkein hallinto-oikeus arvioi tämän aiheuttavan hankkeen toiminta-aikana merkittävää epävarmuutta toiminnan vaikutuksista vesistöihin, joiden tila on ennestään välttävässä tai huonossa tilaluokassa. Lisäksi se totesi, että vaikutusarvioinnin perustuminen Länsi-Suomessa keskimääräisiin ominaiskuormitusarvoihin ilman että laskelmissa on otettu huomioon ilmastonmuutoksen vaikutukset, vaikeuttaa vaikutusarviointia. Ympäristölupa oli myönnettävissä vain määräaikaisena.
Yhteenveto
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu selkeyttää vesienhoitosuunnitelmissa luokittelemattomien vesistöjen merkitystä lupaharkinnassa. Selvää on, että alle 0,5 km2:n kokoista järveä ei ole tarvetta luokitella osana vesienhoitosuunnitelmia, saatikka määritellä sen olosuhteita lupaharkintaa varten, mutta niiden sijainti suhteessa vesienhoitosuunnitelmassa luokiteltaviin vesistöihin muodostuu keskeiseksi. Kuten Korkein hallinto-oikeus totesi, pienten vesistöjen asemaa ei tule ymmärtää niin, että se jäisi ympäristönsuojelulain 49 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun luvan myöntämisen esteen ulkopuolelle vaan merkittäväksi katsottava pilaantuminen tai sen vaara luokittelemattomassa vesistössä yksinomaan on jo luvan myöntämisen este. Lisäksi ratkaisu selkeyttää Geologian tutkimuskeskuksen tekemien suorajausten ja luokittelujen merkitystä turvetuotannon ympäristölupahakemuksissa.
Lue lisää oikeustapauskommenttejamme
Saana Simula
ON, LuK (geotieteet)
Trainee
Lakitoimisto KPF
050 3528 438
Comentarios