Viime aikoina julkisuudessa on ollut muutamia valtakunnan median julkaisukynnyksen ylittäneitä tapauksia, jossa valtion virkamies on pidätetty virantoimituksesta sen perusteella, että tämän on epäilty syyllistyneen rikokseen. Näitä tapauksia ovat olleet mm. Valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan Yli—Viikarin sekä Elintarvikemarkkinavaltuutettu Wikbergin pidättämiset virantoimituksesta. Ainakin jälkimmäiseen pidättämiseen vaikutti merkittävästi julkinen paine. Toisaalta taas suurlähettiläs Viléniä ei pidätetty virasta, vaikka hänen epäillään ottaneen vastaan kymmeniä tuhansia euroja perusteettomia korvauksia.
Mainittakoon, että sekä Yli-Viikarin, että Wikbergin virantoimituksesta pidättämiset katsottiin tuomioistuimissa asiallisiksi ja päätöksistä tehdyt valitukset hylättiin.
Rikosepäilyn perusteella tapahtuva virantoimituksesta pidättäminen on työnantajavirastolle harkinnanvaraista. Tässä blogikirjoituksessa sekä tulevissa kirjoituksissa käsittelen sitä, mitä elementtejä tulisi ottaa huomioon virantoimituksesta pidättämisestä päätettäessä. Kirjoituksessa käsittelen asiaa erityisesti valtion virkamieslain näkökulmasta, mutta tässä esitetyt näkemykset soveltunevat pääpiirteittäin myös kunnan ja hyvinvointialueen viranhaltijoihin.
Mitä on virantoimituksesta pidättäminen?
Virantoimituksesta pidättäminen merkitsee sitä, että virkamiestä estetään hoitamasta virkatehtäviään määräaikaisesti tai toistaiseksi, eli tämä niin sanotusti laitetaan pakkolomalle. Toisinaan virantoimituksesta pidättämistä (laissa käytetty termi) kutsutaan virasta pidättämiseksi (yleiskielinen ja lyhyempi). Lomasta virantoimituksesta pidättäminen eroaa erityisesti siten, että virantoimituksesta pidättämisen ajalta virkamiehelle maksetaan vain puolet tämän palkasta. Palkan loppuosan maksamisesta myöhemmin erillinen kirjoitus.
Vaasan hallinto-oikeuden 22.2.2022 antaman ratkaisun 18/2022 mukaan:
”Virantoimituksesta pidättäminen on väliaikainen turvaamistoimenpide, jonka tarkoituksena on varmistaa viranomaistehtävien asianmukainen hoitaminen. Virantoimituksesta pidättämistä käytetään ensisijaisesti julkisen intressin toteuttamiseksi. Viranomainen voi asiaa harkittuaan pidättää virkamiehen virantoimituksesta rikossyytteen ja sen edellyttämien tutkimusten ajaksi, jos näillä voi olla vaikutusta virkamiehen edellytyksiin hoitaa tehtäväänsä. Asiaa on arvioitava rikoksen laadun sekä virkamiehen aseman ja tehtävien perusteella. Epäiltyjen tekojen laatu, vakavuus ja tekoihin johtaneet olosuhteet on otettava huomioon punnittaessa, muodostavatko teot perusteen virantoimituksesta pidättämiselle. Huomioon on otettava myös se, voiko viranomainen objektiivisesti arvioiden enää luottaa virkamiehen toimintaan”
Virantoimituksesta pidättäminen on hallinnollinen toimi, johon liittyy hallintolain mukainen selvitys- ja kuulemisvelvollisuus.
Ulkoisesti neutraalista toimenpiteestä huolimatta virantoimituksesta pidättämisellä on sekä taloudellisia vaikutuksia yksittäiselle virkamiehelle että virkamiestä leimaava vaikutus. Tämän lisäksi, mikäli virantoimituksesta pidättämisen perusteena oleva rikosepäily ei johda tuomioon, maksetaan virkamiehelle tältä pidätetty palkanosa takautuvasti. Käytännössä siis liian matalalla kynnyksellä tehty virantoimituksesta pidättäminen johtaa tilanteeseen, jossa virasto maksaa palkan mahdollisesti pitkältäkin ajalta saamatta siltä ajalta virkamiehen työpanosta palkan vastineeksi. Veronmaksajan näkökulmasta siis aika huono diili.
Lainsäädäntö
Valtion virkamieslain 40 § 2 mom 1-kohdan mukaan
Virkamies voidaan lisäksi pidättää virantoimituksesta:
1) rikossyytteen ja sen edellyttämien tutkimusten ajaksi, jos näillä voi olla vaikutusta virkamiehen edellytyksiin hoitaa tehtäväänsä.
Virkamieslaki siis edellyttää kahta elementtiä 1. rikosepäilyä (joskin laki määrittelee asian hieman takaperoisesti mainiten syytteen ja sen edellyttämät tutkimukset) ja 2. että epäilyllä voi olla vaikutusta virkatehtävien hoitamiseen.
Lain sanamuodon perusteella ei ole määriteltävissä kynnystä sille, koska virantoimituksesta pidättäminen on perusteltua, joten sitä on arvioitava oikeuskäytännön valossa.
Lain perusteella selvää on, että virastolla on mahdollisuus (toimivalta) rikosepäilyn perusteella pidättää virkamies virantoimituksesta. Laissa säädettyjä, työnantajaa sitovia kriteereitä, virantoimituksesta pidättämiselle on vähän.
Virantoimituksesta pidättäminen oikeuskäytännössä 2000 -luvulla
Virantoimituksesta pidättäminen ei (onneksi) ole järin yleistä. Kuitenkin näitäkin toimenpiteitä tehdään. Tapausten harvalukuisuuden vuoksi ei ole määriteltävissä selkeää rajaa sille, missä tilanteissa virantoimituksesta pidättäminen on perusteltua ja missä ei. Harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta virantoimituksesta pidättäminen on erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä 2000 -luvulla katsottu perustelluksi.
Osaltaan ongelmana on se, että hallinto-oikeudet tai korkein hallinto-oikeus pääasialliset varmistuvat siitä, että menettelysäännöksiä on noudatettu ja että viranomaisella on toimivalta tehdä kyseinen päätös. Mikäli menettelysäännöksiä on noudatettu, ei toimivalta ole ongelmallinen. Tämän vuoksi virantoimituksesta pidättämistä koskevan päätöksen muuttuminen tuomioistuimessa vaikuttaa melko poikkeukselliselta. Tämän kirjoituksen kannalta mielenkiintoisia eivät ole tapaukset, joissa hallintotuomioistuimissa ratkaisu on perustunut esimerkiksi puutteelliseen tiedoksiantoon tai kuulemisessa tapahtuneisiin virheisiin. Sen sijaan mielenkiintoisia ovat tapaukset, joissa harkinnassa on otettu huomioon muita elementtejä.
Kirjoitin 20.1.2025 blogissa sivutoimien ilmoittamista tai ilmoittamatta jättämistä rikoksena ja laillisuusperiaatteen määrittelemät rajat sille, koska kyseessä on rikos. Tässä kirjoituksessa viittaan myös Helsingin hovioikeudessa käsiteltyyn tapaukseen, jossa hovioikeus hylkäsi syytteet. Kyseisessä tapauksessa virkamies oli virantoimituksesta pidätettynä noin 1,5 vuoden ajan. Valituksen käsittely virantoimituksesta pidättämisestä on tätä kirjoitettaessa vielä kesken.
Virantoimituksesta pidättäminen rikosepäilyn perusteella
Rikosepäilyn todennäköisyys
Mika Launiala ja Timo Tervonen ovat Edilex kirjoituksessaan ”Valtion virkamiehen virantoimituksesta pidättäminen oikeuskäytännön valossa” (Edilex 2015/34 s.25) katsoneet, että ”ennen syytteen nostamista tapahtuvan virantoimituksesta pidättämisen osalta viranomaisen on huolellisesti arvioitava rikosepäilyn todennäköisyys”.
Launialan ja Tervosen mukaan: ”Rikosilmoituksen kirjaamiskynnys on erittäin alhainen, sillä esitutkintaviranomaisen on kirjattava ilmoitus, mikäli ilmoittaja pitää tapahtunutta rikoksena (ETL 3:1.1). Esitutkinta toimitetaan lain mukaan silloin, kun asiassa on syytä epäillä rikosta (ETL 3:3.1). Esitutkintakäytännössä esitutkinta saatetaan kuitenkin käynnistää virheellisesti myös tilanteissa, joissa rikoksen mahdollisuutta ei voida täysin sulkea pois. Virantoimituksesta pidättämisestä päättävän viranomaisen onkin esitutkintavaiheessa aiheellista itse arvioida pidättämisen perusteena olevan rikosepäilyn todennäköisyys. Virkamiesoikeudellisessa kirjallisuudessa ja oikeuskirjallisuudessa rikosepäilyn katsotaan edellyttävän todennäköisiä syitä, millä tarkoitettaneen suurempaa todennäköisyyttä, joka on kuitenkin alhaisempi kuin syytteen nostamisen edellytyksenä olevat todennäköiset syyt”.
Edellä mainitulla tavalla pelkästään se seikka, että poliisi on ottanut asian tutkittavakseen ei ole katsottu olevan riittävä peruste pidättää virkamiestä virantoimituksesta.
Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä on valitettavan vähän tapauksia, joissa on punnittu rikosepäilyn todennäköisyyttä. Ehkä merkittävimmän näistä muodostaa tuoreehko KHO 650/2023, 28.2.2023. Tapauksessa korkein hallinto-oikeus määritteli riittäväksi, että virantoimituksesta pidättämiseen riittää ettei ”rikosepäily ole ilmeisen perusteeton”. Kyseisessä tapauksessa erään sairaalan ylilääkäriä epäiltiin matkalaskutukseen sekä palkkioista veloittamiseen liittyen törkeästä petoksesta ja virkavelvollisuuden rikkomisesta. Virantoimituksesta pidättäminen oli tehty vasta siinä vaiheessa, kun asia oli jo siirtymässä syyttäjälle ja virantoimituksesta pidättämisestä päättäneillä oli käytettävissään poliisin tekemä esitutkintamateriaali. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan:
”Työnantajan tulee selvittää myös rikosepäilyjen todennäköisyyttä ainakin siinä määrin, että on mahdollista varmistua siitä, ettei virantoimituksesta pidättämistä perusteta ilmeisen perusteettomiin ilmoituksiin. Rikostutkinta ja teon rikosoikeudellinen arviointi sen sijaan kuuluvat esitutkintaviranomaiselle.”
Hallinto-oikeus oli tapauksessa kumonnut työnantajan päätöksen virantoimituksesta pidättämisestä. Korkein hallinto-oikeus puolestaan kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja katsoi virantoimituksesta pidättämisen olleen perusteltua. Korkein hallinto-oikeus totesi päätöksessään vielä, että:
”Rikosoikeudellinen syyttömyysolettama huomioon ottaen työnantajan ei tule hallinto-oikeuden päätöksessä todetuin tavoin arvioida, onko sillä todennäköisiä syitä epäillä virkamiehen syyllistyneen rikoksiin, mutta sen on varmistuttava riittävällä tavalla rikosepäilyn perusteesta”.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perusteella vaikuttaisi siltä, että työnantajan tulisi odottaa ainakin poliisin tekemien selvitysten valmistumista ennen kuin virkamies pidätetään virantoimituksesta. Työnantajan tulisikin nähdäkseni siten harkitusti toimivaltaansa pidättää virkamies virantoimituksesta ainakin tilanteissa, joissa syyllisyys ei ole aivan ilmeinen ja teko vakava.
Entä jos tapahtumat ovat sinänsä selvät, mutta virastotyönantaja erehtyy
luulemaan, että kyseessä on rikos.
Mainitussa tapauksessa, jossa Helsingin hovioikeus hylkäsi syytteen virkavelvollisuuden rikkomisesta, virantoimituksesta pidättäminen perustui mm. virastotyönantajan virheelliseen käsitykseen siitä, etteikö sivutoimi voisi olla myös kokoaikainen.
Sivutoimi on määritelty valtion virkamieslain 18 § 4 momentissa. Lain mukaan
”Sivutoimella tarkoitetaan […] virkaa sekä palkattua työtä ja tehtävää, joista virkamiehellä on oikeus kieltäytyä, samoin kuin ammattia, elinkeinoa ja liikettä. Sen lisäksi, mitä tässä pykälässä säädetään, on noudatettava laissa tai asetuksessa eri hallinnonaloilla sivutoimista annettuja erityissäännöksiä.” On siis selvää, että lainsäätäjä ei ole millään tavoin rajoittanut sivutoimien ajankäyttöä ja vaikka sivutoimi olisi paljonkin aikaa vievä, niin mikäli se ei muusta syytä ole kielletty, on se sallittu.
Tässä päästään mielenkiintoisen kysymyksen äärelle siitä, että mikäli virkamies on pidätetty virantoimituksesta rikosepäilyn perusteella, joka on jopa johtanut tuomioonkin, mutta jossa myöhemmin muutoksenhaussa todetaan, että kyseessä ei ole rikos lainkaan, niin onko ollut perusteltua pidättää virkamies virantoimituksesta? Tähän kysymykseen ei ole ainakaan vielä tuomioistuimen ratkaisua. Riittääkö virantoimituksesta pidättämiseen työnantajaviraston virheellinen kuva lain sisällöstä?
Rikosepäilyn vaikutus viranhoidon asiamukaisuuteen
Sen lisäksi, että virantoimituksesta pidättäminen edellyttää rikosepäilyä, on rikosepäilyn voitava vaikuttaa kyseisen virkamiehen viranhoitoon. Tämäkin säännös on aika ympäripyöreä. Voisi sanoa, että millä tahansa rikosepäilyllä voi olla vaikutuksia virkatehtävien hoitoon. Pääosin näin korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa on myös katsottu.
Vanhemmassa tapauksessa KHO 114/2002 katsottiin kuitenkin, että vaikka työnantaja oli tehnyt tutkintapyynnön törkeästä petoksesta sekä palvelusrikoksesta, ei merivartijana toiminutta henkilöä A olisi tullut pidättää virantoimituksesta. Asia liittyi muuttorahaan, päivärahoihin sekä matkakustannusten korvaamiseen eli rikosepäily oli kohdistunut työnantajaan. Käytännössä korkein hallinto-oikeus ainoastaan piti voimassa silloisen virkamieslautakunnan päätöksen. Virkamieslautakunta oli päätöksessään 33/2001 todennut, että ”Tutkintapyynnön kohteena olevilla teoilla, jotka siis liittyvät siihen, missä A on asunut ja hänen jo tekemiensä laskujen oikeutuksen ei kuitenkaan voi olla vaikutusta A:n edellytyksiin hoitaa virkaan liittyviä tehtäviä siitä huolimatta, että viimeksimainitut laskut liittyvät työnantajalle tehtyihin suoritusvaatimuksiin.”
Virkamieslautakunta kumosi siis työnantajan tekemän päätöksen virantoimituksesta pidättämisestä ja korkein hallinto-oikeus piti päätöksen voimassa.
Nyttemmin virkamieslautakunnat on lakkautettu. Tätä kirjoitusta varten tarkastelemissani tapauksissa vaikuttaisi siltä, että virkamieslautakunta on ratkaisuissaan ottanut pääosin virkamiestä ymmärtävämmän kannan kuin hallintotuomioistuimet myöhemmin.
Aiemmassa blogissani käsitellyssä ja tässäkin kirjoituksessa on viitattu tapaukseen, jota käsiteltiin Helsingin hovioikeudessa. Siinä kyse oli virkamiehen vapaa-ajan käytöstä toisen työnantajan tehtävien hoitamiseen. Selvyyden vuoksi totean, että virkamies oli tehnyt sivutoimi-ilmoituksen eikä sivutoimella ollut vaikutusta viranhoitoon, eikä siihen käytetty virkatyöaikaa. Virkamiehen tekemässä sivutoimi-ilmoituksessa ei lukenut sivutoimen vaatimaa ajankäyttöä, koska kuten myös Helsingin hovioikeus totesi, sitä ei oltu edes kysytty. Asiassa on osaltaan kyse siitä, onko tällaisessa tapauksessa arvioitu ja millä tavalla rikosepäilyn vaikutuksia virkatehtävien hoitamiseen.
Yhtäältä odotan, että asia otetaan korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyyn ja toisaalta olen huolissani, millainen päätös lopulta on. Päätöksellä on kuitenkin merkitystä sen kannalta, millaiseksi muodostuu virantoimituksesta pidättämisen kynnys. Mikäli asialle siis ylipäätänsä myönnetään valituslupa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Jatkoa seuraa
Virkamiesoikeudellista oikeuskirjallisuutta on melko rajallisesti. Käytännössä perusteoksia on kaksi: Bruun-Mäenpää-Tuori: Virkamiesten oikeusasema (Otava 1995) ja Koskinen-Kulla: Virkamiesoikeuden perusteet (Talentum 2013). Lisäksi on lukuisia teema-artikkeleita. Ajantasaista katsausta oikeuskäytäntöön ei juurikaan ole.
Tämän vuoksi jatkan tätä blogisarjaa. Seuraavan blogin aiheeksi on tulossa rikosepäilyn vakavuus virantoimituksesta pidättämisessä. Tälläkin asialla on yhteys mainittuun hovioikeuden ratkaisuun.
Yhteenveto
Virantoimituksesta pidättäminen on poikkeuksellinen toimenpide. Sillä halutaan turvata hallinnon asianmukainen toiminta sekä luottamus virkakoneistoon. Laissa on asetettu tiettyjä reunaehtoja sille, missä tapauksissa virantoimituksesta pidättäminen on perusteltua. Kaikissa tapauksissa, vaikka käsillä olisikin rikosepäily, ei ole perusteltua pidättää virkamiestä virantoimituksesta. Näissäkin tapauksissa tulee aina noudattaa hallinto-oikeudellisia periaatteita, muun muassa tarkoituksenmukaisuus- ja suhteellisuusperiaatetta.
Lue lisää rikosoikeudellisia kirjoituksiamme:
VT, OTM
Juristi
Lakitoimisto KPF
Commentaires